Статья 67 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Государственный мониторинг земель
СТ 67 ЗК РФ
1. Государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.
2. Задачами государственного мониторинга земель являются:
1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка и прогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия;
2) обеспечение органов государственной власти информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений, включая реализацию полномочий по государственному земельному надзору;
3) обеспечение органов местного самоуправления информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений, в том числе по муниципальному земельному контролю;
4) обеспечение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
3. В зависимости от целей наблюдения государственный мониторинг земель подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель.
В рамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением.
В рамках мониторинга состояния земель осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель.
Осуществление государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
4. Результаты государственного мониторинга земель систематизируются и хранятся в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Информация о результатах государственного мониторинга земель является общедоступной.
5. Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Комментарий к Статье 67 Земельного кодекса РФ
В сферу применения государственного мониторинга земель входят все земли в РФ независимо от их принадлежности к определенной категории и вида разрешенного использования. В связи с тем что под мониторингом земель понимается система наблюдений, оценки и прогнозирования, он направлен не только на фиксацию существующего использования земель и земельных участков, но и на планирование их дальнейшего использования.
Государственный мониторинг земель выполняет не только информационную, но и аналитическую и природоохранную функции. При этом мониторинг использования земель имеет экономический и статистический характер.
В этой связи логично, что данные виды мониторинга могут осуществляться различными федеральными органами исполнительной власти, однако данный вопрос законом не урегулирован. Предполагается, что этот вопрос будет разрешен в порядке осуществления государственного мониторинга земель, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (подробнее см.: Жариков Ю.Г. Земельное право России. М.: Кнорус, 2006; Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (с постатейными материалами и судебной практикой). М.: ИЗиСП; Юрайт, 2013).
Государственный мониторинг земель представляет собой важнейший инструмент государственной политики, используемый для сбора информации о землях в Российской Федерации, принятия решений в области охраны и использования земель, формирования оценок состояния земель и прогнозов его изменения. Отмечается, что в осуществлении мониторинга выражается роль государства в охране и использовании земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании земельных отношений <1>.
--------------------------------
<1> Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). РИОР; ИНФРА-М, 2010.
Комментируемая статья, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. <1>, подробно раскрывает определение государственного мониторинга земель, его цели и задачи, а также особенности систематизации и хранения его результатов. При этом в п. 2 комментируемой статьи сформулированы задачи государственного мониторинга земель, которые, по мнению некоторых специалистов, должны быть существенно расширены.
--------------------------------
<1> Статья 109 ЗК РСФСР содержала только определение мониторинга земель, под которым понималась система наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются Советом Министров РСФСР. При этом основные вопросы осуществления мониторинга земель регулировались Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 491 "О мониторинге земель" (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 4).
Так, Г.Л. Землякова отмечает, что материалы, полученные в ходе реализации мониторинга земель, должны использоваться для подготовки документов территориального планирования, вноситься в государственный кадастр недвижимости, быть связаны с нормированием качества почв. По мнению этого автора, на данных государственного мониторинга земель должна основываться реализация таких функций органов государственной власти и местного самоуправления, как предоставление и изъятие земельных участков, а также их перевод из одной категории в другую <1>.
--------------------------------
<1> Землякова Г.Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства // Экологическое право. 2011. N 2.
С такой позицией трудно не согласиться. Вместе с тем, учитывая основные задачи государственного мониторинга земель, сформулированные в ЗК РФ с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, представляется, что использование результатов государственного мониторинга земель может осуществляться и для принятия вышеперечисленных решений. В частности, одной из задач государственного мониторинга является обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений (ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 30. Ст. 4235.
Согласно Правилам использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. N 112 <1>, данные мониторинга используются для целей установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.
С учетом данных мониторинга земель осуществляется также подготовка предложений по консервации земель на основании Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
Таким образом, государственный мониторинг земель выполняет не только информационную, но и аналитическую функцию. В литературе высказывается мнение, что многофункциональность мониторинга земель раскрывается именно исходя из задач государственного мониторинга <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., перераб. и доп. Изд-во Тихомирова М.Ю., 2007.
В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" под государственным экологическим мониторингом (государственным мониторингом окружающей среды) понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. В этой связи напомним, что земля является компонентом окружающей среды.
Следует отметить, что ряд федеральных законов предусматривает специальные нормы по осуществлению мониторинга применительно к землям различного целевого назначения или землям, имеющим определенные особенности использования. Так, например, согласно ст. 21 ФЗ "О мелиорации земель" государственный мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственного мониторинга земель и представляет собой систему наблюдений за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляются изменения состояния мелиорированных земель и дается оценка таких изменений. Объектами государственного мониторинга мелиорированных земель являются все мелиорированные земли в РФ.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения является одним из направлений обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения является составной частью государственного мониторинга земель (ст. 16 данного Федерального закона).
Вместе с тем из вышеприведенных норм видно, что данные Законы не вводят самостоятельных видов государственного мониторинга земель, но констатируют, что мониторинг таких земель осуществляется в рамках общей системы государственного земельного мониторинга.
Учитывая существующие особенности государственного мониторинга земель и установленный принцип осуществления мониторинга с учетом деления земель по целевому назначению, логично, что некоторые виды мониторинга могут осуществляться различными федеральными органами исполнительной власти.
Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 <1> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере государственного мониторинга земель в РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Порядок осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, утвержден Приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. N 852. В частности, данным Приказом предусматривается, что при осуществлении государственного мониторинга земель необходимые сведения получаются с использованием:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков;
в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);
г) сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости;
д) землеустроительной документации;
е) материалов инвентаризации и обследования земель, утвержденных в установленном порядке;
ж) сведений о количестве земель и составе угодий, содержащихся в актах органов государственной власти и органов местного самоуправления;
з) данных, представленных органами государственной власти и органами местного самоуправления;
и) результатов обновления картографической основы (результатов дешифрирования ортофотопланов или сведений топографических карт и планов);
к) данных государственного лесного реестра, а также лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков).
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450 государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Согласно Приказу Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. N 664 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения" государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинг плодородия таких земель.
Данный Приказ предусматривает, что в рамках государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в том числе осуществляются выявление изменений состояния земель, оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель.
Второй комментарий к СТ 67 ЗК РФ
1. Роль государства в охране и использовании земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании земельных отношений выражается в осуществлении мониторинга (от лат. monitor - предостерегающий). Государственный мониторинг земель - это составная часть мониторинга окружающей среды, представляющая собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения негативных процессов земли и устранения уже наступивших.
2. Сущность мониторинга заключается в следующем:
а) это постоянное наблюдение за использованием земель в соответствии с категориями и целевым назначением, с целью своевременного выяснения состояния земли и ее оценки, прогнозирования ухудшений, изменений и выявления возможных способов предотвращения истощения и загрязнения земель, выработки рекомендаций для устранения уже наступивших.
Объектом наблюдения являются: состояние земель, используемых для сельскохозяйственного назначения, земельных участков в населенных пунктах, мелиорированных земель, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов и т.п.
Предметом исследования являются изменения плодородия или иное ухудшение структуры почв: зарастание травами, кустарниками, заболачивание, засоление сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель химическими, токсичными веществами, тяжелыми металлами, свалками, складами горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потеря гумуса, образование оврагов, оползней, вызванных природными, техногенными явлениями;
б) сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, подготовка прогнозов и рекомендаций, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и других органов исполнительной власти (федеральных, региональных), участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления;
в) материалы, собранные в процессе мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, а также являются основанием принятия уполномоченными исполнительными органами, т.е. органами земельного кадастра, землеустройства, контрольными органами необходимых конкретных решений. Кроме того, эти данные используются для ежегодного доклада, представляемого в Правительство РФ, а также для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.
3. В зависимости от цели и территории наблюдения за состоянием земли государственный мониторинг может быть:
а) базовым, т.е. федеральным, региональным и локальным;
б) оперативным и периодическим. Он осуществляется на основании соответствующих программ (федеральных, региональных и местных), и в зависимости от их направления выделяют мониторинг: окружающей природной среды; плодородия земель; химического загрязнения почвы и др. Способы ведения мониторинга земель разные. Это проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и иных обследований и изысканий. Это могут быть и наблюдения: экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные; автоматизированные информационные системы, состоящие из: информационно-поисковой системы, системы обработки данных, системы комплексной интерпретации данных, прогнозно-диагностической системы, системы управления.
4. Мониторинг осуществляется в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" (СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278), который включает в себя наряду с иными функциями мониторинг земель. Организационное руководство мониторингом осуществляет Минприроды России, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ее мониторингу, надзору в сфере природопользования, недропользования.
Сам мониторинг осуществляется Федеральным агентством кадастра объекта недвижимости, на который возложены следующие функции: а) государственный федеральный мониторинг земель в России в целях информационного обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного управления земельными ресурсами, а также землеустройства; б) государственный земельный контроль; в) составление в порядке, установленном КоАП РФ, протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение дел и наложение административных штрафов; г) проведение государственной кадастровой оценки земель; д) проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; ж) подготовка землеустроительных материалов для делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации, административных границ субъектов РФ и муниципальных образований; з) государственная экспертиза землеустроительной документации и др.
Федеральное агентство кадастра объекта недвижимости осуществляет свою деятельность через свои территориальные органы и подведомственные организации, деятельность которых контролирует во взаимодействии с другими федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (см. п. п. 5, 6 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 N 846).