Вы здесь

Комментарий к СТ 20 ЗК РФ

Статья 20 ЗК РФ. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

Комментарий к статье 20 ЗК РФ:

1. Право постоянного (бессрочного) пользования может существовать только в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Основной категорией лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, являются юридические лица. В ряде специальных нормативных актов было прямо предусмотрено, что земельные участки за отдельными видами юридических лиц должны закрепляться на праве постоянного (бессрочного) пользования (в частности, за органами пограничной службы, пограничными войсками, организациями федерального железнодорожного транспорта, государственными и муниципальными образовательными учреждениями, государственными научными учреждениями и др.).

Пункт 1 комментируемой статьи значительно ограничивает круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования после введения в действие ЗК. Эти субъекты (государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления) не могут быть собственниками земельных участков, и право постоянного (бессрочного) пользования является единственным вещным правом, которое позволяет им на постоянной основе использовать земельные участки.

2. В отношении иных юридических лиц, которые имеют земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, земельное законодательство вводит следующие правила о переоформлении этого права.

Во-первых, особые правила предусмотрены для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, предоставленные садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан или организациям, при которых до 23 апреля 1998 г. были созданы (организованы) садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками. Эти организации могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности в порядке, установленном ст. 28 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Законодательно срок реализации права переоформления не установлен. Решение о переоформлении в данном случае принимается на основании заявления заинтересованного лица исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающим правом предоставления такого участка.

Также сроком не ограничивается переоформление гаражными потребительскими кооперативами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Такое переоформление производится в порядке, установленном ст. 36 ЗК.

Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" был расширен перечень юридических лиц, которые могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность. Такое право приобрели юридические лица, имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и те участки, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). До 1 января 2013 г. указанные лица могут переоформить принадлежащее им право в соответствии с правилами, установленными ФЗ о введении в действие ЗК.

Во-вторых, в соответствии со ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК все остальные юридические лица (за исключением перечисленных выше) должны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленные земельные участки на право аренды или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2010 г. Религиозные организации, кроме того, могут переоформить на право безвозмездного срочного пользования. В данном случае для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленный земельный участок заинтересованное юридическое лицо подает заявление о предоставлении ему земельного участка на выбранном им праве. Порядок рассмотрения такого заявления и принятия решения установлен в ст. 36 ЗК.

Для стимулирования деятельности юридических лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, по переоформлению принадлежащего им права с 1 января 2011 г. предусмотрена административная ответственность за нарушение данной обязанности в виде административного штрафа в размере от 20 тысяч до 100 тысяч рублей (ст. 7.34 КоАП).

С истечением срока переоформления право постоянного (бессрочного) пользования не прекращается, и нет оснований для заявления требований о принудительном прекращении этого права (право постоянного (бессрочного) пользования является вещным правом, и основания для его принудительного прекращения могут быть установлены исключительно федеральными законами). Как указано КС РФ, положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как допускающие внесудебный порядок лишения имущества (Определение КС РФ от 25.12.2003 N 512-О). Поскольку землепользователю предоставлена возможность определиться с правовым титулом, приобретаемым в результате переоформления постоянного (бессрочного) пользования, то до выбора землепользователем права, на котором он желает использовать принадлежащий ему земельный участок, нельзя его принудить к переоформлению принадлежащего ему права постоянного (бессрочного) пользования.

По общему правилу приобретение земельных участков в собственность в результате переоформления ранее предоставленного права постоянного (бессрочного) пользования осуществляется за плату. Согласно п. 4 ст. 10 ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель, субъекты РФ вправе установить случаи бесплатного предоставления религиозным организациям в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, бесплатно предоставляются в собственность указанных организаций.

16 мая 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 13.05.2008 N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" (СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2253), нормами которого установлены особенности создания и правового положения центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, как неотъемлемой части новейшей истории России. Такие центры исторического наследия создаются Администрацией Президента РФ по согласованию с Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий (или его наследниками), в виде фондов.

При создании центра исторического наследия президентов РФ Администрация Президента РФ совместно с Правительством РФ определяет земельные участки, предоставляемые центру. С целью обеспечения создания и функционирования центров исторического наследия президентов РФ в мае 2008 г. в комментируемую статью ЗК РФ были внесены дополнения, и перечень лиц, которым земельные участки могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование, пополнился центрами исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий. Центр использует свое имущество исключительно для достижения целей, ради которых он создан.

Ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования лицам, не указанным в комментируемом пункте, изданные после введения в действие ЗК (30 октября 2001 г.), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ как противоречащие закону (см. п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ N 11).

3. Пункт 2 комментируемой статьи содержит императивное правило о недопустимости предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования гражданам после введения в действие ЗК.

Предоставление земельных участков из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является специальным административным распорядительным актом соответствующего исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. ст. 29 ЗК). В силу такого решения о предоставлении выделяется новый земельный участок. Необходимо различать предоставление и приобретение земельного участка. Приобретение прав на земельный участок производится по иным основаниям в отношении ранее предоставленных земельных участков (например, в результате сделок, судебных решений). Поэтому, несмотря на установленный п. 2 комментируемой статьи запрет, в отдельных случаях возможен переход права постоянного (бессрочного) пользования к иным субъектам. Тем самым происходит смена землепользователя на законных основаниях (см. комментарий к п. 3 настоящей статьи).

Граждане, которым земельные участки были предоставлены для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут его переоформить на право собственности. Для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования принятия решения о предоставлении такого земельного участка в собственность не требуется. Государственная регистрация права собственности на указанные земельные участки производится на основании ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимость". В регистрации права собственности должно быть отказано, если в соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную собственность (например, земельный участок является изъятым из оборота). Оформление в собственность ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования гражданам земельных участков сроком не ограничивается.

Пленум ВАС РФ в Постановлении N 11 сделал вывод о необходимости применения ст. 23 ГК к отношениям по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования индивидуальными предпринимателями. Согласно ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Такой вывод имел далеко идущие последствия: суды стали отказывать индивидуальным предпринимателям в безвозмездном переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования (когда еще действовал п. 5 комментируемой статьи, закреплявший право граждан на бесплатное переоформление такого права). Кроме того, в КоАП включена норма, устанавливающая ответственность индивидуальных предпринимателей наряду с юридическими лицами за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, вступающая в силу с 1 января 2011 г. (ст. 7.34). При этом п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК устанавливает обязанность по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования исключительно для юридических лиц.

Такой подход законодателя и практики неправомерно установил различия в правах гражданина в зависимости от того, занимается ли он предпринимательской деятельностью или нет. В ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции закреплен принцип равенства всех перед законом и судом. Как неоднократно указывал КС РФ, исходя из правовых позиций, этот принцип означает, что при гарантировании одинаковых прав и обязанностей для субъектов не исключаются определенные фактические различия, а также необходимость их учета законодателем. Однако такие различия не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (Определение от 05.03.2004 N 82-О "По запросу Первомайского районного суда города Пензы о проверке конституционности пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 2004. N 5).

Нормы о коммерческих организациях, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения, применяются только к предпринимательской деятельности граждан. Сам термин "деятельность" не расшифровывается в ГК, но из других нормативных актов можно сделать вывод, что деятельность - это производство, переработка продукции, транспортировка, хранение и тому подобные действия (см. ст. 19 ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"). Очевидно, что переоформление права на земельный участок не является деятельностью. Согласно п. 1 ст. 2 ГК гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. При переоформлении прав на земельный участок возникающие отношения не являются гражданскими, так как они не основаны на равенстве, автономии воли и сторонами этих отношений не являются участники гражданского оборота.

Изложенное выше вызывает сомнения в правомерности применения ст. 23 ГК к земельным правовым отношениям с участием индивидуальных предпринимателей по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования.

4. В п. 3 комментируемой статьи установлена гарантия сохранения права постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам до 30 октября 2001 г. Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования возможно исключительно по основаниям, установленным федеральными законами (см. ст. 45 ЗК и комментарий к ней).

Данное положение распространяется не только на лиц, которым земельные участки были непосредственно предоставлены по решению компетентных органов, но и тех, кому право постоянного (бессрочного) пользования перешло по основаниям и в порядке, которые допускаются федеральным законодательством. Современное законодательство позволяет выделить два таких основания.

Во-первых, в ст. 268 ГК прямо закреплено, что в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства к вновь образованным организациям. В данном случае основанием возникновения права постоянного (бессрочного) пользования является правопреемство на основании передаточного акта или разделительного баланса.

Во-вторых, возможно приобретение права постоянного (бессрочного) пользования субъектом при переходе к нему права собственности на здания, сооружения, если прежний собственник указанных объектов недвижимости использовал передаваемый участок на праве постоянного (бессрочного) пользования. Законодатель установил, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующего земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний его собственник (см. ст. 35 ЗК и комментарий к ней).

5. Пункт 4 запрещает гражданам и юридическим лицам, обладающим земельными участками на рассматриваемом праве, распоряжаться ими. В п. 6 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК дополнительно подчеркивается, что не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Единственная сделка, которая возможна, несмотря на установленный в комментируемом пункте запрет, - это добровольный отказ землепользователя от принадлежащего ему права (см. ст. 53 ЗК).

До 11 декабря 2006 г. гл. 17 ГК РФ содержала норму, в соответствии с которой лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, было вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка (ст. 270). Со вступлением в силу Земельного кодекса эта норма противоречила п. 4 комментируемой статьи и в силу п. 3 ст. 3 ЗК не подлежала применению. Поскольку некоторое время положения ст. 270 ГК действовали, юридически действительными являются сделки по передаче землепользователями своих земельных участков в аренду или безвозмездное пользование с согласия собственника земельного участка, совершенные в период с 24 апреля 2001 г. (дата вступления в законную силу гл. 17 ГК) по 30 октября 2001 г. (дата вступления в силу ЗК).

Землепользователь вправе, если иное не предусмотрено законом, возводить на принадлежащем ему на праве постоянного (бессрочного) пользования земельном участке здания, сооружения, создавать иное недвижимое имущество, приобретая на него право собственности. В этих случаях землепользователь использует земельный участок как пространственный базис для размещения иных объектов. Возведение объектов недвижимости не допускается, если такое использование противоречит целевому назначению данного земельного участка. Строительство на участках производится также с соблюдением градостроительного законодательства.