Вы здесь

Комментарий к СТ 22 ЗК РФ

Статья 22 ЗК РФ. Аренда земельных участков

Комментарий к статье 22 ЗК РФ:

1. Пункт 1 комментируемой статьи содержит общую норму, допускающую установление ЗК случаев запрета или ограничения права иностранных граждан, лиц без гражданства на получение земельных участков в аренду. Такое ограничение, например, содержится в п. 5 ст. 35 ЗК.

Буквальное толкование данной нормы приводит к выводу о том, что она не распространяется на иностранные юридические лица.

Органы местного самоуправления ведут списки арендаторов земли, находящейся в государственной, муниципальной собственности. Списки арендаторов земли по территории каждого органа местного самоуправления составляются (начиная с 1996 г.) ежеквартально и ведутся отдельно для физических и юридических лиц (см.: Рекомендуемый порядок ведения списка арендаторов земли, находящейся в государственной, муниципальной собственности, утв. письмом Госкомзема от 22.12.1995 N 5-16/2465).

2. Положение пункта 2 корреспондирует с нормой ст. 607 ГК РФ, согласно которой законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. В настоящем пункте из потенциального предмета договора аренды исключаются только земельные участки, изъятые из оборота, из чего следует вывод, что все иные земельные участки могут быть переданы в аренду.

Согласно ст. 22 ЗК (п. 2 и п. 10) в качестве арендодателей названы собственники земельных участков, а также законные представители лиц, не достигших совершеннолетия, при получении последними земельных участков в порядке наследования. Хотя названные нормы сформулированы как императивные, разумно при определении круга потенциальных арендодателей учитывать и ст. 608 ГК РФ, которая закрепляет, что арендодателями кроме собственников могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

Стороны договора аренды представлены арендодателем и арендатором. Возможно заключение договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора. Такой договор может быть заключен: а) если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам - на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения (при этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании); б) если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности; в) при приватизации расположенных на неделимом земельном участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами недвижимости. Для приобретения прав на государственный или муниципальный земельный участок обладатели прав на недвижимое имущество, покупатели приватизируемых частей зданий, строений, сооружений (граждане или юридические лица) совместно обращаются в орган местного самоуправления или орган государственной власти в соответствии с его компетенцией. Договор с множественностью лиц может быть заключен и в отношении частных земельных участков.

При множественности лиц на стороне арендатора возникающее из договора аренды обязательство может носить солидарный или долевой характер. При этом необходимо исходить из п. 2 ст. 322 ГК, устанавливающего, что обязанности нескольких должников по обязательству, связанному с предпринимательской деятельностью, являются солидарными, если законом, другими правовыми актами или условиями обязательства не предусмотрено иное. Поэтому, например, в случаях, когда все соарендаторы по договору аренды земельного участка используют находящиеся на нем здания (помещения в здании) в предпринимательских целях, обязательства таких арендаторов считаются солидарными, если иное не установлено договором аренды. Если хотя бы один из соарендаторов земельного участка использует принадлежащее ему здание (помещение), находящееся на этом участке, в иных целях, обязательства всех соарендаторов по договору аренды носят долевой характер. При определении размера обязательства каждого из соарендаторов земельного участка следует исходить из размера площади здания (помещения), принадлежащего каждому из соарендаторов (см. Постановление Пленума ВАС РФ N 11).

Как указано в комментируемом пункте, предоставление по договору аренды земельного участка должно соответствовать ЗК и гражданскому законодательству. Данное положение требует расширительного толкования, поскольку имущественные арендные отношения регулируются не только ЗК, но и иными актами земельного законодательства. Нормы последнего являются специальными по отношению к нормам ГК и подлежат приоритетному применению (см. ст. 3 ЗК).

Порядок предоставления государственных и муниципальных земельных участков в аренду установлен в ст. ст. 30 - 32, 34 ЗК и иными нормативными правовыми актами (например, ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель). В отличие от общих положений ГК земельное законодательство предусматривает два существенных (необходимых) условия договора аренды земельного участка: предмет и цену. В ряде случаев к объективно существенным условиям (установленным законодательством) относятся и иные. Так, в соответствии с Постановлением Правительства от 26.01.2007 N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка" при подготовке договора аренды земельного участка национального парка в него должны быть включены существенные условия, касающиеся: предполагаемого размера и местоположения земельного участка; разрешенного вида использования земельного участка и (или) разрешенных в соответствующей функциональной зоне национального парка видов деятельности; срока аренды; требований к состоянию земельного участка по истечении срока аренды; оснований расторжения договора аренды земельного участка в случае неисполнения установленных законодательством РФ требований; размера арендной платы и срока ее внесения и др.

3. Арендатор земельного участка по истечении срока договора аренды при надлежащем исполнении своих обязанностей имеет преимущественное или исключительное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением: а) случаев, когда на этом участке находятся здание, строение, сооружение, поскольку именно их собственник имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка; б) случаев, когда договор аренды подлежит прекращению (к ним относятся, в частности, случаи нарушения арендатором своих обязанностей по использованию земельного участка; изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд; реквизиции участка).

При применении п. 3 комментируемой статьи следует учитывать общие положения гражданского законодательства. В силу п. 1 ст. 421 ГК граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена федеральным законом или добровольно принятым обязательством. В соответствии с п. 4 ст. 445 ГК, если сторона, для которой в соответствии с ГК или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Из п. 1 ст. 621 ГК следует, что, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Данные нормы необходимо анализировать в совокупности. В результате следует вывод о том, что наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок не устанавливает безусловного права требовать от арендодателя заключения такого договора и соответствующей обязанности последнего (также см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.09.2006 по делу N А19-44710/05-19-Ф02-4508/06-С2).

4. Как правило, вопрос о сроке договора аренды (устанавливать его или нет, какой продолжительности он должен быть) разрешается непосредственно сторонами договора. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. различались краткосрочная аренда (сроком до 5 лет) и долгосрочная аренда (на земли местных Советов народных депутатов до 50 лет). Хотя ГК предусматривает возможность установления законом максимальных предельных сроков договора аренды отдельных видов имущества (п. 3 ст. 610), при принятии ЗК предложение об установлении предельных сроков договора аренды земельных участков не нашло достаточной поддержки.

В то же время, помимо предусмотренного п. 3.1 комментируемой статьи ограничения максимальной продолжительности срока аренды государственного или муниципального земельного участка, расположенного в пределах зарезервированных земель, федеральное законодательство и в некоторых иных случаях устанавливает предельный срок договора аренды.

Ограничение предусмотрено в ЗК в отношении земельных участков, передаваемых в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ (п. 7 комментируемой статьи).

Уже после введения в действие ЗК были приняты нормативные акты, установившие для ряда случаев предельные сроки договоров аренды определенных земельных участков. Во-первых, в соответствии с ФЗ "О приватизации государственного имущества" собственнику приватизированного объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен соответствующий земельный участок в аренду на срок не более чем 49 лет, а если объект недвижимости расположен на земельном участке в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, - на срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением сторон (п. 3 ст. 28). Во-вторых, договор аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет (п. 3 ст. 9 ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель). В-третьих, максимальный срок договора аренды государственного или муниципального лесного участка составляет 49 лет (ст. 72 ЛК). В-четвертых, на срок 49 лет предоставляются земельные участки, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, Государственной компании "Российские автомобильные дороги", а также земельные участки, являющиеся федеральной собственностью, - ОАО "Российские железные дороги". В-пятых, в аренду на срок до 49 лет предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств юридических лиц, Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

Федеральным законом об обороте сельскохозяйственных земель субъектам РФ предоставлено право определять минимальный срок аренды земельных участков сельскохозяйственных угодий в зависимости от их разрешенного использования.

Поскольку срок не является существенным условием договора аренды земельных участков, то договор аренды может быть заключен как с указанием срока, так и без такого указания. В последнем случае имеет место бессрочный договор, или, точнее, договор, заключенный на неопределенный срок. Отличие друг от друга этих двух видов договоров аренды проявляется прежде всего в различном порядке их расторжения.

В случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному (п. 3 ст. 610 ГК).

5. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка, т.е. при отсутствии в договоре такого условия он считается незаключенным (см. п. 3 ст. 65 и комментарий к нему).

Размер арендной платы за частные земли определяется по соглашению сторон. При определении размера арендной платы за государственные и муниципальные земли применяются ставки, устанавливаемые компетентными органами (базовые размеры арендной платы). Традиционно ставки арендной платы устанавливаются за единицу площади арендованного земельного участка, размер ставки арендной платы зависит от зоны градостроительной ценности (в населенных пунктах), категории землепользователя, вида использования (разрешенного использования) земельного участка. Законодатель в ряде случаев устанавливает конкретные ставки арендной платы или порядок их расчета (см. комментарий к ст. 65).

В некоторых регионах ставки арендной платы для иностранных юридических лиц установлены в большем размере, чем соответствующие ставки для российских предпринимателей. Такое положение соответствует федеральному законодательству (если нет дискриминации одних иностранных лиц по отношению к иностранцам из третьих стран (см. п. 4 Обзора практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 18.01.2001 N 58 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3)).

Арендная плата может быть в денежной, натуральной или комбинированной форме. Арендная плата может взиматься отдельно за арендуемый земельный участок или в составе общей арендной платы за все арендуемое имущество (например, земельный участок и здание) в виде: определенной денежной суммы платежей, вносимых периодически или единовременно; установленной доли полученных в результате использования арендованного участка плодов, доходов; предоставления арендатором определенных услуг; передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества и др. Правительство РФ не установило общие начала определения арендной платы за государственные, муниципальные земельные участки.

Споры, возникающие по вопросам арендной платы за земельные участки, рассматриваются в судебном порядке.

6. В п. 5 предусмотрены правила ограниченного распоряжения арендатором земельного участка своими правами и обязанностями по договору аренды. Данное положение распространяется только на аренду частных земельных участков, а также государственных и муниципальных земельных участков, договор аренды которых заключен на срок до 5 лет (включительно) либо на неопределенный срок (см. п. 9 комментируемой статьи).

Уведомление о передаче арендатором земельного участка своих прав и обязанностей по договору третьему лицу должно быть направлено собственнику земельного участка в срок, установленный в договоре аренды, или в разумный срок после совершения соответствующей сделки с третьим лицом в письменной или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления адресатом. Если такое уведомление арендатором в разумный срок не направлено, арендодатель вправе предъявить ему требования о возмещении возникших в связи с этим убытков.

При применении комментируемого пункта необходимо учитывать особые правила, установленные в ФЗ от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400). В соответствии с требованиями указанного Закона арендатор земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды земельного участка только с согласия собственника земельного участка. Залог права аренды допускается без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления только при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет.

Еще одной особенностью передачи арендных прав в залог является то, что в период существования ипотеки все права и обязанности по договору аренды продолжает нести первоначальный арендатор, заложивший свои права (см. п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.01.2005 N 90 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с договором об ипотеке" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 4).

Специальные правила установлены в отношении резидентов особых экономических зон. Особая экономическая зона - определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности (ст. 2 ФЗ от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127).

Указанным Законом предъявляются специальные требования к резидентам в зависимости от типа особой экономической зоны (промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная, портовая). В любом случае резидентами особой экономической зоны не могут быть унитарное предприятие и физическое лицо. Индивидуальный предприниматель или коммерческая организация признаются резидентами особой экономической зоны с даты внесения соответствующей записи в реестр резидентов особой экономической зоны, которая производится на основании подписанного соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне. Органы управления особыми экономическими зонами выдают резиденту особой экономической зоны свидетельство, удостоверяющее регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны. Лишение лица статуса резидента особой экономической зоны допускается только в судебном порядке в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В силу ст. 35 названного Закона резидент особой экономической зоны - арендатор земельного участка, находящегося в государственной и (или) муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять земельный участок в безвозмездное срочное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив.

7. В отличие от п. 5 в п. 6 комментируемой статьи речь идет о передаче третьему лицу (субарендатору) земельного участка. Выделение в п. 6 ст. 22 ЗК отдельного права арендатора земельного участка на передачу арендованного участка в субаренду в пределах срока договора аренды без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное, привело к тому, что по договору субаренды земельного участка ответственным в соответствии с ч. 2 ст. 615 ГК остается арендатор. Вместе с тем на субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренных ЗК.

К договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Поскольку договор субаренды является производным от договора аренды, то юридическая судьба договора субаренды зависит от судьбы договора аренды земельного участка. Если иное не предусмотрено договором аренды, досрочное прекращение договора аренды влечет прекращение заключенного в соответствии с ним договора субаренды. Субарендатор в этом случае имеет право на заключение с ним договора аренды на имущество, находившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды. Если договор аренды по основаниям, предусмотренным ЗК, является ничтожным, ничтожным является и заключенный в соответствии с ним договор субаренды (ст. 618 ГК).

К субаренде земельных участков применимо правило о признании недействительной только части сделки (ст. 180 ГК). В части, в которой признан недействительным договор аренды земельного участка, признается недействительным и договор субаренды земельного участка. С другой стороны, признание в части или в целом недействительным договора субаренды не влияет на судьбу договора аренды. Ничтожность договора субаренды не влечет ничтожности договора аренды.

8. При проведении изыскательских работ происходит нарушение состояния земельных участков, поэтому не случайным является включение в п. 7 комментируемой статьи дополнительных обязанностей арендатора, которые он должен осуществить в период действия договора аренды. Отношения по проведению работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, регулируются Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (БНА. 1996. N 4).

9. Положения п. 8 комментируемой статьи устанавливают, что при отчуждении земельного участка собственники государственных и муниципальных земель обязаны соблюдать право преимущественной покупки, принадлежащее арендатору данного земельного участка. В соответствии со ст. 250 ГК арендатор земельного участка имеет преимущественное право покупки продаваемого земельного участка по цене, за которую он продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на отчуждение земельного участка, обязан письменно уведомить арендатора о намерении продать земельный участок с указанием условий такой продажи. Продавец вправе продать земельный участок третьему лицу, если арендатор откажется от покупки или не приобретет земельный участок в течение месяца.

В случае нарушения права преимущественной покупки арендатор может в течение трех месяцев требовать перевода на него прав и обязанностей покупателя (п. 3 ст. 250 ГК). Трехмесячный срок является пресекательным, поэтому исковые требования, заявленные с пропуском указанного срока, подлежат отклонению (п. 20 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 N 13 "Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // Вестник ВАС РФ. 1997. N 7).

Настоящие правила не распространяются на случаи, когда продажа земельного участка производится физическому или юридическому лицу, которые имеют в собственности здания, сооружения, расположенные на этом земельном участке. Такие лица имеют исключительное право аренды или покупки земельного участка под объектами недвижимости, что исключает право арендатора на приобретение земельного участка (см. п. 1 ст. 36 ЗК и комментарий к нему).

10. Положения п. 9 комментируемой статьи содержат дополнительные гарантии для стабильного использования государственного, муниципального земельного участка на условиях долгосрочного договора аренды (сроком более пяти лет) и меры дополнительного ограждения прав арендаторов от возможного произвола органов власти или органов местного самоуправления.

В отличие от п. 5 комментируемой статьи в данной норме речь идет об уведомлении не арендодателя, а собственника земельного участка - государственного или муниципального образования в лице уполномоченных органов (см. также комментарий к п. 5).

Если в договоре аренды государственного или муниципального земельного участка, заключенном до введения в действие ЗК, содержится условие о порядке получения арендатором согласия арендодателя на передачу земельного участка в субаренду или распоряжение правом аренды иным способом, стороны должны руководствоваться данным условием договора, а не положением п. 9 комментируемой статьи (см. ст. 422 ГК).

При досрочном расторжении договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя только на основании решения суда при существенном нарушении условий договора арендатором необходимо учитывать следующее. В отличие от общих оснований и порядка прекращения договора аренды, которые предусмотрены ст. 46 ЗК и ст. ст. 450, 619 ГК, п. 9 комментируемой статьи устанавливает специальные основания и порядок досрочного прекращения договора аренды земельного участка: арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора. Обстоятельства, указанные в ст. 619 ГК, могут служить основанием для досрочного расторжения договора аренды земельного участка лишь в том случае, когда они могут быть квалифицированы как существенные нарушения договора аренды земельного участка. Не может служить основанием для удовлетворения требования арендодателя о досрочном расторжении договора аренды земельного участка сам факт существенного нарушения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок.

11. Норма п. 10 комментируемой статьи принята в целях установления дополнительных гарантий непрерывного использования земельных участков и обеспечения интересов несовершеннолетних. Предельным максимальным сроком договора аренды, заключаемого законным представителем, является дата наступления совершеннолетия собственника земельного участка (достижение 18 лет). При заключении договора аренды на срок, превышающий указанное ограничение, такой договор считается заключенным до достижения совершеннолетия собственника земельного участка.

При применении п. 8 комментируемой статьи необходимо учитывать, что возникновение дееспособности не всегда связывается с достижением возраста совершеннолетия гражданина, поэтому его следует распространять только на отношения с участием несовершеннолетних, не являющихся дееспособными. При таком подходе из сферы действия данной нормы следует исключать отношения с участием несовершеннолетних, которые признаются полностью дееспособными в силу предусмотренных в законе юридических фактов (заключение в установленном порядке брака и эмансипация) и могут самостоятельно распоряжаться принадлежащим им имуществом. Также наступление указанных в законе фактов и приобретение несовершеннолетним дееспособности в полном объеме являются основаниями для прекращения заключенного законными представителями договора аренды земельного участка.

В настоящем пункте имеются в виду родители, усыновители, попечители, опекуны, осуществляющие права в отношении имущества несовершеннолетних (см. ст. ст. 26, 28, 31 - 41 ГК).

12. Положения п. 11 находятся в противоречии с п. 2 комментируемой статьи, содержащим императивное требование о запрете на передачу в аренду земельных участков, изъятых из оборота. Между тем именно комментируемый пункт в большей степени соответствует иным нормам земельного законодательства (см., например, п. 4 ст. 27 и п. п. 4, 5 ст. 93 ЗК, Правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.03.2006 N 176).