Вы здесь

Комментарий к СТ 30 ЗК РФ

Статья 30 ЗК РФ. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 30 ЗК РФ:

1. Порядок предоставления земельных участков зависит от функционального назначения планируемых к размещению объектов и ряда иных обстоятельств (см., например, п. 11 ст. 30 ЗК). Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства включает в себя две различные процедуры: предоставление земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объекта и без предварительного согласования мест размещения объекта. ЗК четко определяет, когда производится выделение земельных участков без предварительного согласования мест размещения объекта (см. п. п. 6, 11 ст. 30, п. 1 ст. 30.1, п. 2 ст. 30.2).

Кроме того, резиденту особой экономической зоны земельные участки предоставляются без предварительного согласования мест размещения таких объектов на основании заявлений в соответствии с федеральным законодательством об особых экономических зонах. В таком же порядке предоставляются земельные участки акционерному обществу, сто процентов акций которого принадлежит РФ, управляющей компании, в случае привлечения их в установленном порядке для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными объектами.

Также федеральным законодательством устанавливаются особенности предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в г. Сочи (см. ст. 16 ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). До 2014 г. без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов:

- федерального значения за счет средств федерального бюджета - организациям, осуществляющим строительство соответствующих олимпийских объектов, в безвозмездное срочное пользование;

- федерального значения за счет средств Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в безвозмездное срочное пользование или аренду;

- федерального значения за счет средств иных юридических лиц - Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в аренду сроком до 49 лет с правом передавать указанным лицам свои права и обязанности по договору аренды земельного участка, а также с правом передавать арендованный участок этим лицам в субаренду;

- краевого или муниципального значения - организациям, осуществляющим строительство таких олимпийских объектов, в безвозмездное срочное пользование.

Во всех остальных случаях гражданин или юридическое лицо может подать заявление о выборе земельного участка в порядке ст. 31 ЗК и тем самым инициировать процедуру предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

С 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ (п. 14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК).

2. Без предварительного согласования мест размещения объектов предоставление земельного участка в собственность осуществляется исключительно на торгах. Без проведения торгов возможно предоставление земельного участка в собственность для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с которым в установленном градостроительным законодательством порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков определен в Правилах организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 г. N 808 (СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587).

Особенности проведения аукциона по продаже земельного участка для жилищного строительства установлены в ст. 38.1 ЗК. В этом случае общие нормы Постановления от 11.11.2002 N 808 не применяются.

Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией. При рассмотрении одного из дел ФАС Западно-Сибирского округа указал, что законодательство не определяет правила формирования лотов аукциона, следовательно, органы местного самоуправления вправе формировать их самостоятельно с учетом требований ГрК и архитектурно-градостроительной политики. Соответственно, на аукцион могут быть выставлены одним лотом несколько земельных участков для индивидуального жилищного строительства (см. Постановление от 26.07.2007 N Ф04-5135/2007(36794-А81-23)).

Норма п. 2 комментируемой статьи является специальной и подлежит приоритетному применению перед положениями п. 2 ст. 28 ЗК, согласно которым предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ. Иными словами, действие п. 2 ст. 30 ЗК исключает применение п. 2 ст. 28 ЗК при предоставлении земельных участков для строительства. Казалось бы, императивные положения очевидны, тем не менее на практике субъекты РФ принимают нормативные акты о бесплатном предоставлении земельных участков для строительства. Так, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 19.07.2005 N 397-64 "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства" (Санкт-Петербургские ведомости. 2005. N 136; 2007. N 126) земельные участки могут бесплатно предоставляться для индивидуального жилищного строительства по решению Правительства Санкт-Петербурга в собственность гражданам, имеющим особые заслуги перед РФ и Санкт-Петербургом в развитии экономики, науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения, спорта, законодательства и просвещения (п. 2 ст. 1). Также ФЗ от 09.01.1997 "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" (СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 349) предусматривает бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства Героям Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Трудовой Славы (ст. 3).

3. Исходя из структурного расположения п. 2.2 в комментируемой статье, а также целевого назначения государственных и муниципальных земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, можно сделать вывод, что пользователям недр предоставляются такие земельные участки в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. С учетом требования ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется после утверждения проекта проведения указанных работ.

4. ФЗ от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582) были созданы правовые основы для функционирования Государственной компании "Российские автомобильные дороги" - некоммерческой организации, не имеющей членства. Государственная компания создана Российской Федерацией в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог Государственной компании, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами Государственной компании, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании.

Указанный ФЗ уточнил перечень земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, и могут предоставляться Государственной компании в аренду сроком до 49 лет в установленном в п. 2.3 комментируемой статьи порядке. Это:

1) земельные участки, находящиеся в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании;

2) земельные участки, предназначенные для размещения автомобильных дорог, деятельность по организации строительства или реконструкции которых осуществляет Государственная компания; объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности; объектов дорожного сервиса, иных объектов капитального строительства, установки рекламных конструкций в планируемых границах полос отвода и придорожных полос таких автомобильных дорог;

3) земельные участки, которые необходимы для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионными соглашениями, если Государственной компанией заключены концессионные соглашения и (или) ей переданы полномочия концедента.

5. Институт развития застроенных территорий является новым для российского законодательства, соответствующие положения были включены в ГрК с 1 января 2007 г. Решение о развитии застроенной территории может быть принято, только если на такой территории расположены: многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу; многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления. На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, также могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

Нормы п. 3 комментируемой статьи развивают положения, содержащиеся в ст. ст. 46.1 - 46.3 ГрК, и обеспечивают предоставление без торгов земельных участков для строительства в границах застроенной территории. Земельные участки предоставляются лицам, с которыми были заключены договоры о развитии застроенных территорий по результатам проведенных аукционов. По договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в соответствии с требованиями градостроительного законодательства в установленный договором срок подготовить проект планировки застроенной территории (включая проект межевания), произвести расселение многоквартирных жилых домов, расположенных в границах данной территории, и осуществить строительство на застроенной территории, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств. Договор заключается по результатам открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, проводимого в порядке, установленном ст. 46.3 ГрК РФ.

Реализация политики, направленной на ликвидацию в населенных пунктах ветхого, аварийного жилья и осуществление комплексной застройки, отвечающей современным требованиям, позволяет сразу же решить несколько задач: удовлетворить потребности населения в улучшении внешнего вида населенного пункта; сэкономить бюджетные деньги на расселение многоквартирных домов, непригодных для проживания; разработать проект планировки определенной территории. Принятие решения о развитии застроенной территории в интересах и будущего застройщика (девелопера), поскольку уплотнение существующей застройки позволяет ему экономить затраты на внешних инженерных сетях.

Для возникновения прав на земельный участок - территорию, в отношении которой принято решение о развитии, требуется:

- принятие органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории;

- проведение аукциона по продаже права на заключение договора о развитии застроенной территории;

- заключение по результатам проведенного аукциона соответствующего договора и надлежащее выполнение его условий о подготовке проекта планировки застроенных территорий и расселении жилых домов;

- определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, платы за подключение;

- подача заявления о предоставлении земельного участка для строительства и принятие решения о предоставлении земельного участка лицу, с которым был заключен договор о развитии, в собственность или аренду;

- установление границ земельного участка и проведение государственного кадастрового учета;

- государственная регистрация права собственности на земельный участок, или в случаях, установленных федеральными законами, - права аренды.

6. Пункт 3 комментируемой статьи конкретизирует общую норму п. 1 ст. 28 ЗК и устанавливает, что для строительства земельные участки с предварительным согласованием мест размещения объектов предоставляются по общему правилу в аренду. В случаях, прямо указанных в комментируемой норме, возможно предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

7. Из п. 4 комментируемой статьи следует, что для реализации права на получение земельного участка должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами (см. ст. 29 и комментарий к ней) ряда связанных с этим мероприятий. Предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта предполагает совершение компетентными органами действий, строго определенных в п. 4 комментируемой статьи.

В то же время можно заметить, что не всегда законодатель связывает возникновение прав на земельные участки путем предоставления без предварительного согласования мест размещения объектов с последовательным совершением всех действий, перечисленных в п. 4 ст. 30 ЗК. Общие положения комментируемого пункта в полном объеме не распространяются на отношения по предоставлению земельных участков:

- для строительства олимпийских объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в г. Сочи;

- отдельным лицам в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории (см. комментарий к п. п. 1, 13 настоящей статьи);

- в безвозмездное срочное пользование лицу, которое заключило государственный или муниципальный контракт на строительство жилого дома за счет средств государственного или муниципального бюджета (п. 2 ст. 30.1 ЗК);

- для строительства лицу, заключившему договор о развитии застроенной территории (п. 2 ст. 30 ЗК).

Хотя законодатель закрепляет, что предоставление земельных участков во всех перечисленных выше случаях производится без предварительного согласования мест размещения объектов, можно констатировать, что принятие решений осуществляется по особой процедуре, которая не вписывается в существующие (как в порядок принятия решения о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объекта, так и без предварительного согласования мест размещения объекта).

8. Последовательное выполнение всех стадий, предусмотренных в п. 5 комментируемой статьи, имеет принципиальное значение, поскольку нарушение порядка предоставления земельного участка влечет за собой признание недействительным соответствующего административного правового акта о предоставлении земельного участка (см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 20.01.2005 N А14-5474-04/123/14, Определение ВАС РФ от 26.09.2007 N 12510/07).

9. Пункт 6 комментируемой статьи направлен на правовое регулирование ситуаций, когда были выполнены этапы по формированию, индивидуализации земельных участков, но они не были предоставлены гражданам или юридическим лицам. В таких случаях принимается решение о проведении торгов или о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов. Применение в данном случае процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объекта исключает возможность принятия в отношении ранее сформированных земельных участков решения в рамках процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.04.2008 по делу N А28-6635/2007-346/30, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.02.2004 N А43-8772/2003-9-385). ЗК могут быть установлены исключения из этого правила.

10. Правовое значение решения компетентного органа о предоставлении земельного участка для строительства или протокола о результатах торгов состоит в том, что эти документы являются основанием совершения иных юридически значимых действий (заключения договора, государственной регистрации права), завершающих процедуру возникновения прав на земельный участок.

11. Учитывая то правовое значение, которое законодатель придает решению о предоставлении земельного участка (п. 7 комментируемой статьи), а также право заявителя обжаловать отказ в предоставлении земельного участка (п. 9 комментируемой статьи), норма п. 8 устанавливает обязанность по выдаче такого решения (выписки из него) заявителю в семидневный срок со дня его принятия.

12. Норма п. 9 лишь дублирует общие положения о возможности обжалования любых решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, если они затрагивают права и законные интересы граждан или юридических лиц.

Право обжаловать решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции. Порядок такого обжалования закреплен в Законе РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685), ГПК и АПК.

13. Пункт 10 комментируемой статьи закрепляет правовые последствия признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства.

14. В п. 11 установлены ограничения, при которых порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта не применяется. Соответственно, в указанных в настоящем пункте случаях отсутствует обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости и документов землеустройства (см. п. 5 ст. 30 ЗК).

15. Пункт 12 комментируемой статьи указывает на единый порядок предоставления земельных участков для строительства российским гражданам, российским юридическим лицам и иностранным лицам, лицам без гражданства, в то же время отсылая к отдельным нормам ЗК, которые могут повлиять на процедуру выделения земельных участков иностранным лицам и лицам без гражданства.

16. Комментируемая статья (п. 13) отсылает к специальному законодательству об особых экономических зонах, которым следует руководствоваться при предоставлении земельных участков для строительства указанным в данном пункте лицам. Такое предоставление земельных участков осуществляется исключительно в аренду без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов.

Срок договора аренды земельного участка с резидентом особой экономической зоны ограничен сроком действия договора о ведении соответствующего вида деятельности в особой экономической зоне, если меньший срок не заявлен резидентом. Прекращение действия соглашения о ведении деятельности на территории особой экономической зоны влечет за собой прекращение договора аренды на земельный участок. Для акционерного общества, 100% акций которого принадлежит РФ, - ОАО "Особые экономические зоны", управляющей компании, в случае привлечения их для выполнения функций по созданию за счет средств бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными объектами, ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" не содержит подобных ограничений.