Вы здесь

Комментарий к СТ 31 ЗК РФ

Статья 31 ЗК РФ. Выбор земельных участков для строительства

Комментарий к статье 31 ЗК РФ:

1. Целями выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является определение возможности на земельном участке построить конкретные здание, строение, сооружение.

Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта предполагает первичное предоставление земельного участка (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 11.12.2007 по делу N А55-4257/2007). Заинтересованные в предоставлении земельного участка лица должны обратиться в орган, осуществляющий распоряжение соответствующим земельным участком, с заявлением о выборе и предоставлении земельного участка. Комментируемая статья устанавливает требования к содержанию такого заявления.

В заявлении указывается, во-первых, назначение объекта, т.е. для каких целей будет использоваться возведенный объект. При определении назначения зданий, сооружений можно руководствоваться Классификатором назначений объектов технического учета, входящим в "Сборник классификаторов и справочников автоматизированной информационной системы ведения государственного кадастра недвижимости", утвержденный Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 27.12.2006 N П/0425. Информация о назначении объекта требуется для установления соответствия планируемого к размещению объекта требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического и иного законодательства, обязательным нормам и правилам, а также для определения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка при принятии решения о предоставлении земельного участка. Во-вторых, указываются предполагаемое место размещения земельного участка и обоснование его примерного размера. В данном случае необходимо осуществить привязку к адресному или иному ориентиру, произвести расчет запрашиваемой площади земельного участка с учетом установленных предельных размеров земельных участков и иных требований, например содержащихся в правилах землепользования и застройки соответствующего муниципального образования. В-третьих, указывается испрашиваемое право на земельный участок, которое зависит от субъекта - заинтересованного лица и определяется с учетом положений п. 3 ст. 30 ЗК.

Отсутствие в заявлении требуемой в п. 1 комментируемой статьи информации может служить основанием для отказа в выборе земельного участка (см. Определение ВАС РФ от 01.03.2007 N 1454/07, Постановление ФАС Московского округа от 16.11.2007 по делу N А40-17558/-7-7-154, Постановление ФАС Уральского округа от 29.04.2008 по делу N А76-5029/2007). По желанию заявителя возможно приложение к заявлению технико-экономического обоснования проекта строительства или необходимых расчетов. Иную информацию органы, осуществляющие распоряжение земельными участками, не вправе требовать.

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи при рассмотрении заявления гражданина или юридического лица и выборе земельного участка должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта. В частности, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона). Размер санитарно-защитных зон обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II классов опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Соответственно, для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, обязательно разрабатывается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны (см. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов САНПИН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" // РГ. 2008. N 28).

Процедура согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего здания, строения, сооружения положениям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительным и санитарным нормам и правилам, иным обязательным требованиям. ЗК не устанавливает конкретный перечень органов и муниципальных организаций, согласующих место размещения объекта. Состав таких органов определяется исходя из положений иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Такое согласование проводится только в случаях, установленных в федеральных законах. Например, в соответствии со ст. 52 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, осуществляется по согласованию с компетентным органом, который определяется на основании положений названного Закона.

На органы местного самоуправления возложена обязанность по получению информации о разрешенном использовании земельного участка, об обеспечении участков объектами инфраструктуры, получению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Ввиду значительной стоимости работ по подведению коммуникаций к объекту возложение на органы местного самоуправления такой обязанности имеет большое значение. В настоящее время данные вопросы регулируются ст. 48 ГрК, Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правилами подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 N 83 (СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 920).

3. В п. 3 комментируемой статьи закреплено право населения на информацию о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков и соответствующая обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений об информировании населения. С учетом необходимости реализации положений подп. 4 п. 1 ст. 1 и абз. 2, 3 п. 3 комментируемой статьи ЗК, данные нормы должны применяться и в тех случаях, когда земельные участки расположены за границами поселений, например, в границах межселенных территорий. В этом случае соответствующая информация должна быть доведена до тех лиц, чьи интересы затрагиваются строительством (размещением) объектов. Чаще всего информирование проводится путем публикации сообщения в местном официальном средстве массовой информации.

Требования информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства имеет обязательный, а не рекомендательный характер. Как было указано по одному из дел, из смысла закона следует, что информирование населения должно производиться через средства массовой информации, доступные всем гражданам, проживающим в муниципальном образовании (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.09.2005 N Ф08-3563/2005).

Помимо обязанности информировать население комментируемая статья устанавливает обязанность органов, осуществляющих предоставление земельных участков, выяснить мнение граждан, общественных организаций и иных указанных в законе субъектов (общественности) по вопросу предоставления участка, если при этом затрагиваются их интересы. Формы участия общественности в принятии решения о предоставлении земельных участков различны (референдумы, сходы, общественные слушания и т.п.) и четко определены только для предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России и этнических общностей (референдумы или сходы).

Для органов, принимающих решение о предоставлении земельных участков, мнение населения, общественности имеет лишь рекомендательный характер. В практике арбитражных судов можно встретить и иные решения. Так, при рассмотрении одного из дел было указано, что информирование граждан о предоставлении участка для строительства, целью которого является соблюдение их прав на благоприятную окружающую среду, не должно носить декларативный характер. Органы, уполномоченные распоряжаться земельными участками, обязаны учитывать мнение граждан и их объединений, касающееся возможности застройки конкретных участков, и не вправе принимать решение о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора такого участка, а также о предоставлении участка для строительства при наличии мотивированных возражений граждан (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.01.2007 N Ф08-5715/2006).

Нарушение требований законодательства об информировании населения и о необходимости выяснения мнения общественности о предстоящем или возможном предоставлении земельных участков для строительства должно служить основанием для отмены принятых решений о предоставлении земельных участков (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2005 N 2479/05; Постановление ФАС Поволжского округа от 18.03.2004 N А55-4628/03-8; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.09.2005 N Ф08-3563/2005). Необходимо учитывать, что по смыслу ст. 198 АПК для признания ненормативного правового акта недействительным, а действий (бездействия) органов местного самоуправления незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: 1) несоответствия его закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (в соответствии со статьёй 247 ГПК - требуется нарушение прав и свобод обращающегося в суд лица).

4. Пункт 4 комментируемой статьи требует информировать правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия (выкупа) их земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Учитывая достаточную индивидуализацию в данном случае субъектов (в отличие от субъектов, указанных в п. 3 комментируемой статьи), информирование о возможном изъятии земельных участков в связи с их предоставлением для строительства должно иметь индивидуальный характер (письменное уведомление каждого правообладателя).

Правовое значение такого информирования заключается в том, что с момента информирования правообладатели земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или иным его улучшением (п. 8 комментируемой статьи).

5. При рассмотрении заявления в порядке п. п. 1 - 4 комментируемой статьи органы местного самоуправления первоначально осуществляют выбор земельного участка и разрабатывают исходно-разрешительную документацию, включающую все предусмотренные процедурой ведомственные согласования. Результаты выбора земельного участка оформляются актом выбора земельного участка, к которому прилагаются утвержденные схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Еще одним обязательным документом, прилагаемым к акту выбора земельного участка, если предполагается его изъятие для государственных или муниципальных нужд, является расчет убытков правообладателей земельных участков. Данные документы должны быть в наличии именно на момент оформления акта о выборе земельного участка (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.02.2006 N Ф08-510/2006).

Схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории могут утверждаться органом местного самоуправления путем издания отдельного распоряжения или путем проставления подписи и печати на самой схеме. До 1 ноября 2008 г. вместо изготовления, утверждения и использования схем расположения земельных участков на кадастровых планах или кадастровых картах соответствующих территорий допускалось изготовление, утверждение и использование проектов границ земельных участков. Такие проекты границ земельного участка, утвержденные до 1 ноября 2008 г., признаются действительными и имеют равную юридическую силу с утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, соответственно, могут прилагаться к актам выбора земельного участка (см. ст. 21 ФЗ от 13.05.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251).

Только после проведения данных мероприятий и подготовки указанной документации органами местного самоуправления принимается решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, или об отказе в размещении объекта. При этом наличие предварительного согласования места размещения объекта на земельном участке является основанием для отказа в утверждении акта выбора этого участка другому лицу.

6. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются одним из этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства, и не влекут последствий в виде обязательного предоставления земельного участка для строительства (Постановление ФАС Уральского округа от 03.07.2006 N Ф09-5107/06-С6).

В п. 8 комментируемой статьи императивно установлен срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта - 3 года. Этот срок не может быть изменен нормативными правовыми актами субъектов РФ или органов местного самоуправления. Истечение срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта лишает заявителя права требовать предоставления ему земельного участка на основании такого решения (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11.10.2006 по делу N А26-6110/2005-17, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 08.05.2007 N Ф03-А59/07-1/959).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта не порождает каких-либо прав заявителя на выбранный земельный участок, оно лишь является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Соответственно, само по себе данное решение не является нарушением прав и законных интересов правообладателей земельных участков в пределах выбираемого участка, поскольку не рассматривается законодателем в качестве основания изменения или прекращения уже существующих прав на землю частных лиц.

Незаконное решение органа местного самоуправления, органа государственной власти о предварительном согласовании места размещения объекта может быть отменено этим органом в целях обеспечения законности своей деятельности. Принятое решение должно быть мотивированным и обоснованным. Данное право следует из положений ст. 48 ФЗ о местном самоуправлении, в соответствии с которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. При этом следует учитывать, что в силу ст. 16 ГК убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Положения комментируемой статьи о риске правообладателя земельного участка отнесения на него затрат и убытков, связанных с улучшением земельного участка, после информирования его о возможном изъятии участка во многом схожи с положением п. 3 ст. 63 ЗК. Пункт 8 комментируемой статьи указанный риск распространил и на тех правообладателей, земельные участки которых входят в состав зарезервированных земель. Такое ограничение имеет весьма существенный характер, поскольку срок резервирования может составлять до 7 лет (см. ст. 70.1 ЗК).

7. Заинтересованные лица могут не только заявлять требования о признании недействительными решений о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в принятии такого решения, но и вправе обжаловать незаконное бездействие исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, выразившееся в непринятии соответствующего решения по такому заявлению заинтересованного лица. Поскольку сама по себе подача заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта не влечет обязательное предоставление земельного участка для строительства, незаконность бездействия уполномоченного органа, не принявшего решение по заявлению, не является достаточным основанием для удовлетворения судом требования о предоставлении земельного участка.

При применении комментируемой статьи необходимо учитывать, что акт выбора земельного участка не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен самостоятельно, поскольку не устанавливает, не изменяет и не прекращает субъективные права. Акт выбора является документом, свидетельствующим о комиссионном рассмотрении и согласовании с уполномоченными органами и организациями варианта размещения объекта. Оспаривание акта выбора земельного участка производится путем оспаривания решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которым утвержден этот акт.

Признание судом недействительным решения уполномоченного органа о предварительном согласовании места размещения объекта предоставляет заинтересованному лицу право компенсации своих расходов, при условии их документального подтверждения и доказанности их необходимости для принятия такого решения.

8. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает специальное правило о выборе земельных участков для строительства на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которое вызвано особенностями организации местного самоуправления на данных территориях.