Статья 51 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Реквизиция земельного участка

СТ 51 ЗК РФ

1. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.

2. Реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены главой VII.1 настоящего Кодекса.

3. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 настоящего Кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

4. Собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.

5. В случае наступления обстоятельств, указанных в пункте 1 настоящей статьи, при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав.

6. Оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.

Комментарий к Статье 51 Земельного кодекса РФ

В соответствии со ст. 242 ГК РФ реквизиция представляет собой изъятие у собственника имущества в интересах общества в случае чрезвычайных обстоятельств в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой собственнику стоимости имущества.

Земельный кодекс РФ устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в ГК РФ идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду.

Напротив, ЗК РФ в п. 1 комментируемой статьи специально указывает на временный характер изъятия земли при реквизиции. Собственнику при этом возмещаются убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка, а стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств (п. 3 комментируемой статьи).

Как в ГК РФ, так и в комментируемой статье ЗК РФ идет речь о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях ЗК РФ реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст. ст. 45, 46, 47 ЗК РФ). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности - государственной, муниципальной или частной, и в случае реквизиции он изымается у собственника.

Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения ЗК РФ не определяет. Следовательно, в этих случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.

Реквизиция земельного участка имеет схожие черты с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд: то и другое производится в интересах обществах и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия, на что специально указывает п. 2 комментируемой статьи. Различаются прежде всего основания, по которым производятся реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд.

Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе (см. комментарий к ст. 49 ЗК РФ), они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.

Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые возможны в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому невозможно исполнение всей процедуры, соблюдаемой при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, предусмотренной нормами главы VII.1 ЗК РФ.

Кроме того, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд является окончательным, а реквизиция носит чаще всего временный характер.

Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Так, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.

Отличается и порядок возмещения причиненных убытков.

Возмещение убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано ст. 57 ЗК РФ; особенности определения размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд - ст. 56.8 ЗК РФ. На случаи реквизиции земель они не распространяются. В отношении возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков следует руководствоваться нормами гражданского законодательства.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по прекращении действия чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок.

Исходя из общего смысла статьи предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по прекращении действия указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.

Комментируемая статья различает реквизицию и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. На наш взгляд, различие в данном случае провести довольно трудно. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции, в отличие от временного использования, участок не всегда может быть возвращен собственнику. При временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться, если это возможно. Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.

Оценка земельного участка при реквизиции производится по его рыночной стоимости (о рыночной стоимости земельного участка см. комментарий к ст. 66). Собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.

Второй комментарий к СТ 51 ЗК РФ

1. Подобные нормы, регулирующие реквизицию имущества, содержатся в ст. 242 ГК. В отличие от ГК в п. 1 комментируемой статьи реквизиция рассматривается только как временное изъятие земельного участка у его собственника. Хотя в самой статье такой подход последовательно не выдерживается, поскольку согласно п. 3 комментируемой статьи реквизиция земельного участка может влечь за собой и прекращение права собственности на земельный участок.

Можно заметить, что реквизиция является способом принудительного прекращения права собственности на земельный участок. В отличие от общих положений ст. 35 Конституции, которые допускают исключительно судебный порядок принудительного прекращения права собственности, нормы о реквизиции предусматривают применение этой процедуры по решению административного органа, без обращения в суд. Конечно, реквизиция - крайняя мера, эффективное использование которой возможно только по оперативному решению, принимаемому в административном порядке, но противоречие конституционных, гражданских, земельных норм должно быть решено путем внесения изменений в соответствующие нормативные акты.

Реквизиция является основанием прекращения не только права собственности на земельный участок, но и иных прав на землю: пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования и аренды (см. п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 46, п. 1 ст. 47 ЗК).

2. В п. 2 комментируемой статьи законодатель подчеркивает, что реквизиция и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, являются различными основаниями прекращения прав на землю и регулируются различными нормами.

3. При изъятии земельного участка в связи с реквизицией собственник может выбрать один из двух способов защиты его прав, предусмотренных п. 3 комментируемой статьи: выплату рыночной стоимости земельного участка или предоставление равноценного земельного участка. Оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде (ст. 242 ГК). Кроме этого, собственник вправе требовать возмещения иных убытков, вызванных реквизицией земельного участка. Если право собственности на земельный участок не прекращается, то собственнику земельного участка согласно п. 1 комментируемой статьи возмещаются лишь убытки, вызванные временным изъятием земельного участка.

4. В п. 4 комментируемой статьи установлена гарантия собственника требовать возврата земельного участка в судебном порядке при отпадении оснований установления реквизиции. Данная норма дублирует положение п. 3 ст. 242 ГК.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает возможность временного занятия (при отсутствии необходимости реквизиции) земельного участка на период действия обстоятельств, носящих чрезвычайный характер. По-видимому, в данном случае должны применяться положения ст. 56 ЗК России, регулирующие ограничения прав на земельные участки. Комментируемая статья только предусматривает возмещение убытков собственнику земельного участка, вызванных временных ограничением его прав.

6. Рыночная стоимость реквизированного земельного участка и размер убытков должны быть определены на момент принятия решения об изъятии земельного участка в связи с реквизицией. Иной подход - при определении цены на момент наступления чрезвычайных обстоятельств - необоснованно возложит риск несения убытков на принявший решение о реквизиции орган исполнительной власти до принятия им соответствующего решения. Кроме того, нельзя не учитывать, что этот орган действует в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз. С другой стороны, определение стоимости и убытков на более позднюю дату (например, на момент реального занятия земельного участка) затрагивает законные интересы собственника земельного участка, поскольку наступление чрезвычайных обстоятельств, как правило, влечет понижение стоимости земельного участка.