Статья 11.3 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
СТ 11.3 ЗК РФ
1. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:
1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;
2) проектная документация лесных участков;
3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.
2. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
2.1. Образование лесных участков в целях размещения линейных объектов осуществляется на основании утвержденного проекта межевания территории.
3. Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:
1) из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;
2) из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
3) утратил силу с 30 декабря 2020 г. - Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ
4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением образования земельного участка для целей, предусмотренных статьей 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", образования земельного участка для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, образования земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, а также образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений;
5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;
6) из земельного участка, предоставленного для строительства индивидуальных жилых домов с привлечением средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
4. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях их предоставления гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом.
Комментарий к Статье 11.3 Земельного кодекса РФ
Из структуры главы I.1 ЗК РФ видно, что законодатель посчитал необходимым выделить вопросы образования земельных участков, находящихся в публичной собственности, в отдельную статью, тем самым определив, что процесс образования таких земельных участков характеризуется некоторыми особенностями по сравнению с общими нормами об образовании земельных участков.
Эти особенности заключаются в определенном перечне документов, в соответствии с которыми могут быть образованы такие земельные участки. К ним относятся проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ, проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, а также схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом образование земельных участков в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.
Таким образом, в приоритетном порядке образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании проекта межевания территории. Такой подход позволяет наиболее рационально организовать процесс образования земельных участков, в том числе для целей дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам, поскольку он в полной мере отвечает принципам устойчивого развития территорий и осуществлению строительства на основании документации по планировке территории, на которых основано законодательство о градостроительной деятельности (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Согласно ст. 43 ГрК РФ текстовая часть проекта межевания территории включает в себя: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ. На чертежах межевания территории отображаются: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; границы зон действия публичных сервитутов.
Согласно ч. 5 ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.
Согласно ст. 46 ГрК РФ подготовка и утверждение документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляется с учетом результатов публичных слушаний. В связи с этим население может выражать собственное мнение относительно утверждаемой документации по планировке территории в части проектируемых границ будущих земельных участков, формирующихся для дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам. Это в полной мере соответствует юридической природе такого института, как публичные слушания . Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ).
--------------------------------
Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О (Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 2), будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
Таким образом, образование земельных участков на основании проекта межевания территории позволяет учитывать все особенности развития соответствующей территории, в том числе планируемые и существующие территории общего пользования, земельные участки, предназначенные для размещения объектов инфраструктуры, а также установленные ограничения в использовании объектов недвижимости.
Законодатель посчитал целесообразным сохранить и возможность образования земельных участков на основании схемы расположения земельного участка, поскольку, во-первых, применительно далеко не ко всем территориям в настоящее время разработаны и утверждены проекты межевания, позволяющие образовать земельные участки в соответствии с такими проектами, а во-вторых, в связи с тем, что подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны (ч. 1 ст. 43 ГрК РФ), что обусловливает невозможность и нецелесообразность подготовки и утверждения проекта межевания для образования отдельных земельных участков (например, на территориях с низкой плотностью застройки и низким спросом на земельные участки) или запрещена (например, образование земельных участков для выпаса скота, ведения личного подсобного хозяйства за пределами границ населенного пункта, огородничества).
Разработка и утверждение проекта межевания территории является неотъемлемым этапом развития застроенных территорий (ст. 46.3 ГрК РФ), комплексного освоения территории (ст. 46.4 ГрК РФ), освоения земельных участков, предоставленных юридическим лицам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства (п. 5 ст. 39.8, п. п. 4 и 5 ст. 39.10 ЗК РФ), установления границ земельных участков, занятых многоквартирными домами (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ), строительства и реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ).
--------------------------------
СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 17; 2011. N 13. Ст. 1688.
В части образования земельных участков, занятых многоквартирными домами, обратим внимание на вывод ВС РФ, сделанный в Определении от 8 февраля 2016 г. N 303-КГ15-18725, указывающий на то, что по мнению ВС РФ отсутствие проведенных мероприятий по публичным слушаниям, а также утвержденных проектов межевания застроенной территории и проекта планировки территории, не могут лишить собственников помещений в многоквартирном доме их законного права на формирование земельного участка под их жилым домом, в связи с чем в судебном порядке на орган публичной власти была возложена обязанность по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
При этом необходимо учитывать, что положения подп. 3 п. 3 комментируемой статьи устанавливают необходимость образования на основании проекта межевания не только земельных участков, занятых многоквартирными домами, но и любых земельных участков, расположенных в границах элемента планировочной структуры, застроенного такими домами. Как предусмотрено п. 35 ст. 1 ГрК РФ, элемент планировочной структуры - это часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Применительно к образованию земельных участков для линейных объектов федерального, регионального или местного значения следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения комментируемой статьи были изменены путем исключения необходимости утверждения проекта межевания территории для целей эксплуатации существующего линейного объекта федерального, регионального или местного значения, поскольку ранее подп. 5 п. 3 комментируемой статьи предусматривал необходимость утверждения проекта межевания для размещения, то есть в том числе и для эксплуатации (подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ) линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Необходимость выделения в качестве самостоятельного вида документов, на основании которых осуществляется образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков объясняется правилами проектирования лесных участков, закрепленными в ст. 70.1 ЛК РФ. В проектной документации лесных участков указываются площадь проектируемого лесного участка, описание его местоположения и границ, целевое назначение и вид разрешенного использования лесов, а также иные количественные и качественные характеристики лесных участков. Такая документация утверждается органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими полномочия по предоставлению лесных участков.
Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена п. 4, предусматривающим возможность образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с особыми правилами, предусмотренными данным Законом. В частности, его положениями предусматривается возможность образования земельных участков на основании схемы размещения земельного участка на публичной кадастровой карте или кадастровом плане территории. Концептуальной особенностью данной схемы является то, что она является непосредственным основанием для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет при отсутствии межевого плана земельного участка (ч. 5 ст. 6 данного Закона).
Исходя из положений данной статьи местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.
Второй комментарий к СТ 11.3 ЗК РФ
1. Основанием для возникновения права собственности на образуемые земельные участки является административный акт (решения исполнительных органов), принятый в рамках компетенции соответствующего органа. Решение об образовании земельных участков из государственных и муниципальных участков принимают органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые распоряжаются земельными участками в пределах своей компетенции, определенной ст. ст. 9 - 11 ЗК. Решение в отношении не разграниченной в собственности государственной земли принимают по общему правилу органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Указанные органы с целью образования новых земельных участков не могут распоряжаться ранее образованными и предоставленными частным или иным лицам земельными участками, перечень которых содержится в подп. 1 - 5 п. 1 комментируемой статьи. Перечень этот не является закрытым, такие указания могут содержаться в иных ФЗ. Вопрос о преобразовании и об образовании новых земельных участков в этих случаях может решаться правообладателями земельных участков по соглашению либо в судебном порядке.
2. Решения органами, указанными в п. 1, об образовании новых земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть приняты на основании заявлений правообладателей земельных участков. При этом к заявлению должны быть приложены следующие документы на земельные участки, из которых образуются новые земельные участки:
- кадастровый паспорт образуемого земельного участка (или кадастровые паспорта образуемых земельных участков), т.е. выписка из государственного кадастра недвижимости, содержащая необходимые сведения для государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним, иные сведения о земельном участке, явившемся базовым объектом для образования нового участка;
- правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы (т.е. любые документы, подтверждающие факт предоставления гражданину или юридическому лицу земельного участка). Ими могут быть: постановление; свидетельство органов; приказ совхоза; решение общего собрания колхоза, если документы на земельный участок не прошли регистрацию; выписка из похозяйственной книги, заверенная органами местного самоуправления;
- нотариально удостоверенная доверенность (в случае подачи заявления представителем правообладателя земельного участка).
Порядок предоставления земельных участков и требуемые документы могут различаться. Например, различается порядок предоставления земельных участков для строительства и не связанных со строительством (см. комментарий к ст. ст. 30 - 34 ЗК РФ).
3. Пункт 3 комментируемой статьи вытекает из содержания п. 7 ст. 11.2 ЗК. Если земельный участок, из которого образуется несколько, относится в соответствии с ГрК к территории, требующей планировки, то образование нового земельного участка должно осуществляться с учетом этих документов планировки территории или иного документа, предусмотренного ФЗ. При этом в заявлении об образовании нового земельного участка указываются реквизиты этих документов.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит перечень сведений, которые должны быть отражены в решениях исполнительных органов об образовании новых земельных участков.
5. В решениях исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления об образовании новых земельных участков могут быть указаны полномочия прежнего правообладателя земельного участка, поскольку они отражают также статус участка (в собственности, в пользовании и т.д.). Также в решениях может быть указано, что правообладатель вправе обратиться с заявлением о государственной регистрации права собственности (РФ, субъекта РФ или права муниципальной собственности) на образуемые земельные участки. Для обращения правообладателя земельного участка с заявлением в регистрационные органы доверенности от исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления не требуется.