Статья 78 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Использование земель сельскохозяйственного назначения
СТ 78 ЗК РФ
1. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства):
крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд;
хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;
некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;
казачьими обществами;
опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов.
2. Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, и использование таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подпункте 1 статьи 39.37 настоящего Кодекса, на основании публичного сервитута осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий.
3. Использование земель сельскохозяйственного назначения допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
4. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.
Комментарий к Статье 78 Земельного кодекса РФ
В комментируемой статье приведены цели, для которых могут быть использованы земли сельскохозяйственного назначения, а также субъекты, использующие эти земли. Основной целью использования земель сельскохозяйственного назначения законодатель установил сельскохозяйственное производство. При этом Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" определяет сельскохозяйственное производство как совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Данное понятие охватывает достаточно широкий спектр видов экономической деятельности, с которой также могут быть связаны научно-исследовательские, учебные и иные цели, для достижения которых требуется использование земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> под аквакультурой (рыбоводством) понимается деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов аквакультуры. Указанный Федеральный закон устанавливает, что земельные участки входят в состав рыбоводной инфраструктуры.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3440.
Перечисленный в комментируемой статье круг лиц, которым могут быть предоставлены земельные участки сельскохозяйственного назначения, не является исчерпывающим. Из формулировок, применяемых законодателем при перечислении этих лиц, следует, что такие земельные участки могут быть приобретены любыми коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами. Порядок предоставления земельных участков таким гражданам и юридическим лицам для целей, предусмотренных комментируемой статьей, установлен главой V.1 ЗК РФ.
Обратим внимание, что определенные виды деятельности граждан и их объединений не могут быть осуществлены без использования земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Так, крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии (ст. 1 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве").
Под личным подсобным хозяйством понимается форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции (ст. 2 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве"). Земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства и расположенные за пределами границ населенного пункта, признаются полевыми и используются для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на них зданий и строений (ст. 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве").
Возможность выращивания сельскохозяйственной продукции предусматривается также правовым режимом садовых и огородных земельных участков, предусмотренным ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". В соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации" садоводческие, огороднические и животноводческие кооперативы отнесены к числу сельскохозяйственных потребительских кооперативов и образуются для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства и животноводства.
Несмотря на то что для целей выращивания сельскохозяйственной продукции могут использоваться и дачные земельные участки, тем не менее дачники не вошли в число лиц, деятельность которых относится к целям, связанным с сельскохозяйственным производством <1>. В этой связи следует отметить, что после принятия Федеральных законов от 28 декабря 2013 г. N 446-ФЗ и от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ не допускается предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения дачного хозяйства или изменение вида разрешенного использования таких земельных участков на вид, предусматривающий ведение дачного хозяйства.
--------------------------------
<1> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 1295-О .
Зачастую, в том числе в целях размещения государственных задач или вопросов местного значения, возникает необходимость осуществления строительства на землях сельскохозяйственного назначения объектов, не связанных с сельскохозяйственным производством, а также с иными сельскохозяйственными целями. В первую очередь речь идет о линейных объектах. Пункт 2 комментируемой статьи допускает возможность осуществления строительства подобных объектов на землях сельскохозяйственного назначения, однако только при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Согласно п. 3 ст. 39.8 ЗК РФ требования к рекультивации земель и земельных участков устанавливаются в порядке, определенном Правительством РФ.
Так, например, согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 марта 2013 г. N 15104/12 <1> отсутствие разработанного и утвержденного проекта рекультивации земель в совокупности с иными обстоятельствами может являться основанием для демонтажа воздушной линии электропередачи на железобетонных опорах, возведенных на землях сельскохозяйственного назначения.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2013. N 10.
Следует обратить внимание, что законодатель допустил возможность использования земельных участков сельскохозяйственного назначения только на период строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. В связи с этим эксплуатация этих объектов на землях сельскохозяйственного назначения без их перевода в земли иных категорий не допускается.
В то же время отметим, что согласно ч. 14 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" по заявлению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, на основании которого было принято такое решение, в государственный кадастр недвижимости в отношении земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и утвержденным проектом планировки территории для размещения линейных объектов федерального значения, регионального значения или местного значения, независимо от принадлежности таких земельных участков к определенной категории земель вносятся сведения о принадлежности таких земельных участков к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, за исключением случаев, если такие земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.
Казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, вправе приобретать в аренду без проведения торгов земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ на территории, определенной в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (подп. 17 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, земельные участки предоставляются на праве безвозмездного пользования на срок не более чем десять лет (подп. 13 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ). Для иных целей такие лица и их общины используют земельные участки на основании разрешения, выдаваемого органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на распоряжение соответствующими земельными участками (ст. 39.33 ЗК РФ).
Согласно подп. 24 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, необходимого для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, лицу, с которым заключено охотхозяйственное соглашение.
Нововведением законодателя является указание на то, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства (п. 4 комментируемой статьи).
В целом данная норма представляется достаточно странной. Так, во-первых, обязанность использования земельного участка сельскохозяйственного назначения именно для целей сельского хозяйства предусматривается базовым определением земель сельскохозяйственного назначения, содержащимся в п. 1 ст. 77 ЗК РФ. Во-вторых, такой посыл законодателя не учитывает, что земельные участки сельскохозяйственного назначения, отвечающие соответствующим критериям по расположению относительно сельских населенных пунктов, могут быть не предоставлены сельскохозяйственным товаропроизводителям, то есть быть в целом свободными от прав третьих лиц, что возлагает соответствующую обязанность на органы государственной власти или органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия собственника в отношении таких земельных участков. В-третьих, указанное положение вступает в противоречие с п. 2 ст. 77 и п. 2 ст. 78 ЗК РФ, предусматривающими возможность использования сельскохозяйственных земель не только в целях, непосредственно связанных с сельским хозяйством, но и в иных целях, например для строительства нефтепроводов. В-четвертых, независимо от того, подпадает ли земельный участок сельскохозяйственного назначения под критерии, указанные в п. 4 комментируемой статьи, его неиспользование по целевому назначению влечет такие же правовые последствия, как и при неиспользовании иных земельных участков сельскохозяйственного назначения (ст. 284 ГК РФ, ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ст. 8.8 КоАП РФ).
На основании вышеизложенного представляется, что проанализированное нововведение нуждается в дальнейшей конкретизации на законодательном уровне, в том числе в части подкрепления конкретными правовыми механизмами.
Второй комментарий к СТ 78 ЗК РФ
1. Целями использования данной категории земель являются производство сельхозпродукции (растениеводческой, животноводческой) вне зависимости от ее предназначения и использования. Субъектами, использующими эти земли, могут быть все юридические (в ЛПХ, СНТ, ОНТ) и физические лица, в том числе иностранные граждане (только в аренде), некоммерческие организации (санатории, учебные комбинаты и др.), которые имеют лицензию на занятие такой деятельностью или в уставных документах которых указано данное использование, опытно-производственные, учебно-производственные подразделения научно-исследовательских организаций, учебно-опытные и образовательные учреждения сельскохозяйственного профиля. Порядок предоставления земельных участков им регулируется ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель.
Основную часть земель сельхозназначения используют коммерческие организации (открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные и государственные унитарные предприятия, сельскохозяйственные производственные кооперативы, товарищества полные, коммандитные), занимающиеся производством сельхозпродукции, действующие на основании ГК, ФЗ от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1); ФЗ от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785); ФЗ от 08.12.1995 N 193 "О сельскохозяйственной кооперации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870).
Субъектами землепользования земель данной категории могут быть также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, предоставление земельных участков которым необходимо для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов (см. подробнее ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ"). Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регулируется ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов.
2. Для временного использования на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, предоставляются земли сельхозназначения или земельных участков в составе таких земель без перевода этих земель в земли иных категорий при наличии утвержденного проекта рекультивации (т.е. приведения в состояние, пригодное к использованию) этих земель для нужд сельского хозяйства.
3. Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается также для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если он не используется в иных целях, предусмотренных ЗК.