Статья 84 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Установление, изменение границ населенных пунктов
СТ 84 ЗК РФ
1. Установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
2. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Комментарий к Статье 84 Земельного кодекса РФ
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276; 2005. N 30. Ст. 3122; 2006. N 52. Ст. 5498; 2008. N 20. Ст. 2251) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Процедура утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, схемы территориального планирования муниципального района урегулирована ст. ст. 19 - 25 ГрК РФ. Так, схема территориального планирования муниципального района содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; генеральный план содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа включают в себя перечень земельных участков, расположенных соответственно на межселенных территориях, в составе поселения, городского округа и включаемых в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
Схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, городского округа, в том числе внесение изменений в такие документы, утверждаются представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ГрК РФ утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений отнесено к полномочиям поселений. Вместе с тем Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части разделения вопросов местного значения городских и сельских поселений. При этом утверждение указанных документов не отнесено к вопросам местного значения сельских поселений. И, если иное не будет предусмотрено законом субъекта РФ, решение вопросов, не указанных в ч. 3 ст. 14 Закона N 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения сельского поселения, на территориях сельских поселений осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Кроме того, согласно п. 6.1 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ) законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, за исключением полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда иных полномочий.
В случае если в соответствии с проектом схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа предусматривается:
- включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель лесного фонда - указанные проекты подлежат согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
- включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ таких населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, - указанные проекты подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Требование о согласовании вопроса о включении в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда и сельскохозяйственного назначения основывается на таких принципах земельного законодательства, как приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 2, 6 п. 1 ст. 1 ЗК России), из понимания леса как экологической системы и природного ресурса, с учетом его глобального экологического значения (п. 3 ст. 1, ст. 5 ЛК РФ).
ГрК РФ предусмотрел, что в случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана от органов, с которыми предусмотрено согласование проекта генерального плана, данный проект считается согласованным с такими органами (ч. 8 ст. 25 ГрК РФ). Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации указал, что изменение категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной форме собственности, возможно исключительно по согласованию собственника - Российской Федерации в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (Определение от 31 августа 2016 г. N 306-кг16-7898), что основывается на позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П ) указал, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Иное истолкование указанных положений приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности РФ, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа РФ и как таковой является федеральной собственностью особого рода.
Необходимость согласования с субъектом РФ вопроса об изменении категории в отношении земель сельскохозяйственного назначения обусловлена тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Согласно ч. 2 ст. 23 ГрК РФ подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (ч. ч. 11, 18 ст. 24 ГрК РФ).
Как отмечено в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 июня 2010 г. N 14-4548-ГЕ (Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2010. N 25), в границы населенных пунктов могут включаться существующие (учтенные ранее) или образуемые земельные участки или их части, а также планируемые для развития жилищного строительства территории из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При необходимости включения в границы населенных пунктов не всей территории существующих земельных участков, которые, как правило, принадлежат на каком-либо праве третьим лицам, требуется сформировать самостоятельный земельный участок.
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (п. 15 ст. 24 ГрК РФ).
Как отмечено в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 16 июня 2010 г. N 14-4692-ГЕ "О рассмотрении обращения" (Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. N 2), если процедура утверждения генерального плана не нарушена, то акт об утверждении генерального плана является актом о переводе земель или земельных участков.
Исходя из положений ч. 3 ст. 8 Закона N 172-ФЗ для внесения сведений о категории земель соответствующих земельных участков в государственный кадастр недвижимости в орган кадастрового учета направляются сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 Закона N 172-ФЗ.
В соответствии с п. п. 3 и 4 ст. 5 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" сведения о границах населенного пункта включаются в Реестр границ, являющийся частью Единого государственного реестра недвижимости (ст. ст. 7, 10). До 1 января 2017 г. в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведения о границах населенных пунктов подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Учитывая, что населенный пункт является в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" объектом землеустройства, решение об установлении или изменении границ населенного пункта должно направляться для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости органом, принявшим такое решение, с приложением карты (плана) объекта землеустройства в течение 6 месяцев с даты принятия указанного решения (ст. 15 Закона N 221-ФЗ, п. 8 ч. 1, ч. ч. 18, 20 ст. 32 Закона N 218-ФЗ). Такой срок установлен законодателем в целях проведения землеустройства.
Вместе с тем необходимо констатировать проблему, связанную с отсутствием порядка внесения изменений в генеральные планы в части изменения границ населенных пунктов. Так, ч. 17 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено только, что внесение изменений в генеральный план осуществляется в том же порядке, что и принятие. Отсутствие каких-либо сроков рассмотрения заявлений об изменении генерального плана, оснований принятия того или иного решения может привести к затягиванию данной процедуры и злоупотреблениям на практике <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусматривается возможность включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов на основании решения исполнительного органа государственной власти субъектов РФ (за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Однако в настоящее время такая возможность существует до 1 июля 2017 г. применительно к земельным участкам, расположенным на территории Московской области, а также на территории муниципальных образований, в которых по состоянию на 1 июля 2016 г. соответствующие документы территориального планирования не утверждены, и до 31 декабря 2017 г. применительно к земельным участкам для обеспечения их использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
Установление особого порядка утверждения изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя п. 2 комментируемой статьи связано с особенностями административно-территориального устройства данных городов и их статусом, а также определенными Конституцией РФ полномочиями Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В судебной практике отсутствует единообразие в толковании и применении норм законодательства, связанных с государственной регистрацией права федеральной собственности на участки лесного фонда в пределах городской черты <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 21 апреля 2008 г. по делу Арбитражного суда Челябинской области N А76-6353/2007-1-260, Постановление ФАС Уральского округа от 29 января 2008 г. по делу Арбитражного суда Свердловской области N А60-6059/2007, Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. по делу Арбитражного суда Удмуртской области N А71-1753/2007, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 сентября 2007 г. по делу Арбитражного суда Чувашской Республики N А79-11094/2006, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 6 марта 2006 г. по делу Арбитражного суда Нижегородской области N А43-2852/2005-27-88, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14 марта 2012 г. N Ф03-6576/2011 по делу N А51-7142/2011, Постановление ФАС Московского округа от 7 ноября 2013 г. по делу N А41-2670/11.
Представляется, что в данном случае необходимо учитывать следующее. Согласно п. 2 ст. 8.1 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). Основания отнесения земельных участков к той или иной форме публичной собственности определены ст. 3.1 Закона N 137-ФЗ.
Основанием государственной регистрации права собственности РФ на лесные участки является ч. 1 ст. 8 ЛК РФ, согласно которой лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
С учетом вышеизложенного представляется, что в случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который зарегистрировано, изменение категории земельного участка не влияет на наличие такого права. В случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который не зарегистрировано, возможность регистрации такого права на основании ч. 1 ст. 8 отсутствует.
Второй комментарий к СТ 84 ЗК РФ
1. Основными документами территориального планирования, из которых можно получить информацию о границах городских и сельских поселений, межселенных территорий и состава их земель являются генеральные планы поселений и схемы территориального планирования муниципальных районов. Поэтому в соответствии с п. 1 комментируемой статьи установление и изменение границ населенных пунктов связано с утверждением или изменением этих документов территориального планирования.
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном ФЗ от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 17), кроме случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения из их границ.
Согласно указанному Закону для решения вопроса о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из его границ требуется проведение публичных слушаний по этому вопросу, кроме как в случаях включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования. Также внесение в генеральный план поселения или городского округа изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (п. 18 ст. 24 ГрК). Извещение о проведении публичных слушаний направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта либо исключаемых из границы населенного пункта, и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с указанными земельными участками (включаемыми и исключаемыми), а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках.
2. В п. 2 комментируемой статьи закреплен особый порядок утверждения изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит юридическую гарантию сохранения ранее возникшего права в отношении земельного участка и является логичным продолжением положений ст. ст. 44 - 47 ЗК. При применении данной нормы следует учитывать тот факт, что включение земельных участков в границы населенных пунктов влечет за собой изменение категории земель (исключение составляют случаи, когда земельный участок ранее входил в состав иного населенного пункта), что неизбежно отражается на правовом режиме данных земельных участков.