Статья 93 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Земли обороны и безопасности
СТ 93 ЗК РФ
1. Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. В целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:
1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);
2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);
3) размещения запасов материальных ценностей государственного материального резерва.
При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.
Использование этих земель осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.
3. В целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов.
Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации.
4. Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
В закрытом административно-территориальном образовании устанавливается особый режим использования земель по решению Правительства Российской Федерации.
Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 39.2 настоящего Кодекса, должны принимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства и огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования.
5. Утратил силу с 1 марта 2015 г.
5.1. Земли обороны и безопасности, временно не используемые по целевому назначению, с согласия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, или федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности, могут включаться в границы охотничьих угодий в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
6. В условиях чрезвычайного или военного положения использование земельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном статьей 51 настоящего Кодекса.
7. Утратил силу с 4 августа 2018 г. - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ
Комментарий к Статье 93 Земельного кодекса РФ
Правовой режим земельных участков, используемых для нужд обороны и безопасности, регулируется, помимо комментируемой статьи, иными законами: Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", Законами РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" и др. Такие земельные участки ограничиваются в обороте правовыми актами.
Многие из названных Законов предусматривают, что соответствующие земельные участки находятся в федеральной собственности, что корреспондирует с п. 4 ст. 27 ЗК РФ, сразу несколько подпунктов которого могут относиться к землям обороны. Вместе с тем земельные участки, не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ и предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, могут находиться в государственной или муниципальной собственности.
Часто деятельность по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов осуществляется в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО).
Вокруг объектов по хранению и уничтожению химического оружия в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" устанавливаются зоны защитных мероприятий, в пределах которых осуществляются специальные действия, направленные на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций.
Положение о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1999 г.
Положение об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. N 405.
В соответствии с этим Положением могут создаваться следующие виды зон:
- запретная зона - территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещен, в границах которой в соответствии с настоящим Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта;
- зона охраняемого военного объекта - территория, в границах которой ограничивается строительство объектов капитального строительства, предусматривающих эксплуатацию оборудования, создающего искусственные, в том числе индустриальные, радиопомехи, а также использование стационарного или переносного приемо-передающего оборудования, препятствующего нормальному функционированию военного объекта;
- охранная зона военного объекта - территория, в границах которой принимаются особые меры по обеспечению безопасного функционирования и защите военного объекта, включающие меры по обеспечению безопасного хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов, а также иного имущества военного назначения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта.
Две последние зоны устанавливаются при необходимости в границах запретной зоны. Запретные зоны являются территориями с особыми условиями использования находящихся в их границах земельных участков.
На территории охранной зоны военного объекта без специального разрешения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект, запрещается: проживание и (или) нахождение физических лиц; осуществление хозяйственной и иной деятельности; размещение объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, размещение и оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня (костров), стрельба из любых видов оружия, использование взрывных устройств и пиротехнических средств, проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного объекта, в том числе фитосанитарных мероприятий, любыми лицами, за исключением лиц, обеспечивающих функционирование военного объекта или использующих его.
На территории зоны охраняемого военного объекта не разрешается строительство объектов капитального строительства, ввод в эксплуатацию оборудования, создающего искусственные, в том числе индустриальные, радиопомехи; не допускается ликвидация дорог и переправ, а также осушение и отведение русел рек.
На территории запретной зоны запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, а также проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества.
При установлении запретной зоны составляются перечень земельных участков и (или) объектов недвижимости, подлежащих изъятию в собственность РФ в случае установления запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также перечень земельных участков и (или) объектов недвижимости, принадлежащих физическим и юридическим лицам, использование которых указанными лицами ограничивается.
Описание местоположения границ запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ о землеустройстве.
Местоположение границ запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта обозначается на местности информационными ограничительными знаками в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект. Судебные споры возникают в связи с неоднозначным толкованием законодательства о налогообложении земельных участков, занятых оборонными объектами в населенных пунктах. При вынесении решений по таким делам, как и по другим делам в отношении земель данной категории, суды ссылаются на ст. ст. 87, 93 ЗК РФ, что в принципе неверно, так как речь идет о земельных участках, относящихся к другой категории земель.
Налоговые органы ошибочно считают, что не облагаются земельным налогом лишь земельные участки, которые отнесены к категории земель специального назначения (к субкатегории "земли обороны и безопасности"). Однако это не соответствует ст. 389 НК РФ, где сказано, что от налогообложения освобождаются земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. Очевидно, что для обеспечения обороны и безопасности могут быть предоставлены земельные участки, относящиеся к иным категориям, прежде всего к категории земель населенных пунктов.
При этом налоговые органы справедливо отмечают, что земли населенных пунктов и земли обороны и безопасности - разные категории земель и отнесение земель населенных пунктов к категории земель обороны и безопасности неправомерно. Это действительно так, но для пользования указанной льготой этого и не нужно.
Суды в большинстве случаев выносят правильные по своей сути решения, однако их аргументация подчас бывает весьма спорной. В частности, нельзя согласиться с утверждениями, что "отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 декабря 2007 г. N А33-6422/07-Ф02-8924/07, от 7 марта 2008 г. N А56-20254/2007.
Такая позиция противоречит ЗК РФ, в котором нет таких понятий, как "общая категория" и "специальная категория", и по смыслу которого каждый земельный участок принадлежит только к одной категории земель <1>. Представляется, что в обоснование решения судам достаточно сослаться на нетождественность понятий "земли обороны" (в узком смысле как субкатегория) и "земли, предоставленные для обеспечения обороны" (которые могут находиться и на землях иных категорий), а также исходить из буквального толкования ст. 389 НК РФ.
--------------------------------
<1> Точки зрения о возможности отнесения одного земельного участка к нескольким категориям высказывались в юридической литературе (см.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. М., 2003. С. 28). Однако более обоснованным представляется мнение А.П. Анисимова, который подверг эту позицию критике (см.: Анисимов А.П. Понятие земель специального назначения и их правового режима // Право и политика. 2006. N 3).
В одном из решений по аналогичному вопросу суд сначала дословно изложил приведенные выше рассуждения об "общих" и "специальных" категориях, а через несколько абзацев привел более убедительные доводы, по сути, опровергающие эти рассуждения.
Суд, в частности, указал, что по смыслу п. п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ ограничение оборотоспособности земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, или предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, вызвано не отнесением этих земельных участков к землям обороны и безопасности (ст. 93 названного Кодекса), а целевым назначением данных земельных участков.
И далее судом был сделан еще один вывод: то обстоятельство, что спорный земельный участок относится к землям поселений (населенных пунктов), а не к землям обороны и безопасности, не имеет в данном случае правового значения относительно применения льготы по земельному налогу, поскольку учитываются именно действительные цели, для которых предоставлен земельный участок, а также его фактическое использование, а не кадастровый учет <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 7 марта 2008 г. N А56-20254/2007.
В конечном итоге суд принял правильное решение. Однако такая противоречивость в его обосновании свидетельствует о неоднозначности проблемы и о том, что ее следовало более четко решить в законодательстве.
Применительно к указанным землям нередко возникает другой вопрос: какую деятельность нужно считать направленной на обеспечение обороны и безопасности? На практике эта деятельность толкуется очень широко. Так, судебные органы включают в число организаций, имеющих право на льготу в отношении предоставленных им земельных участков, не только собственно воинские части, правоохранительные органы и т.п., но и организации, которые на первый взгляд выполняют иные функции.
Речь идет об образовательных и медицинских учреждениях (учебные заведения Министерства внутренних дел или Министерства обороны РФ <1>, медико-санитарная часть УВД <2>), оборонных предприятиях и НИИ. Были случаи, когда от налогообложения освобождались земельные участки, занятые детским оздоровительным лагерем, подведомственным ФГУП "Управление специального строительства на территории N 4 Федерального агентства специального строительства".
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 декабря 2007 г. N А33-6422/07-Ф02-8924/07; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 февраля 2008 г. N 1871/08.
<2> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26 февраля 2008 г. по делу N А66-7083/2007.
Поскольку это предприятие находится в ведомственном подчинении Спецстроя России и относится к инженерно-техническим (дорожно-строительным) воинским формированиям при Спецстрое России, то занимаемые им земли относятся к землям обороны и безопасности, в том числе земельный участок, принадлежащий лагерю, который является филиалом предприятия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11 марта 2008 г. N Ф08-628/08-337А по делу N А32-15073/2007-33/320.
У налоговых органов в большинстве случаев было иное мнение по данному вопросу, однако суды их позицию не поддержали. Эти примеры показывают, что заинтересованным лицам следует активнее отстаивать свои права.
Второй комментарий к СТ 93 ЗК РФ
1. В п. 1 комментируемой статьи дан перечень субъектов, деятельность которых направлена на оборону или защиту и охрану Государственной границы РФ, информационной безопасности, которым предоставляются земельные участки для осуществления их деятельности и выполнения поставленных задач. Основания возникновения прав и отвод земельных участков для нужд обороны и безопасности осуществляется и регулируется в соответствии с ЗК (см. гл. III - V) и ФЗ "Об обороне", Закон "О Государственной границе Российской Федерации", Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" и другими нормативными правовыми актами.
2. Пункт 2 комментируемой статьи перечисляет объекты, обеспечивающие оборону и защиту страны, для обустройства и содержания которых могут быть предоставлены земельные участки. Все земли обороны и безопасности находятся в федеральной собственности, изъяты из оборота либо ограничены в обороте (см. комментарий к ст. 27 ЗК РФ). Для нужд Вооруженных Сил и других воинских формирований земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, органов местного самоуправления либо в частной собственности, аренде, могут быть изъяты в порядке, определяемом Правительством РФ. В целях временного использования, земельные участки не изымаются, а используются на основании срочных договоров о землепользовании, договоров аренды с условием последующего приведения их в состояние, пригодное для использования по основному назначению.
3. Правовой режим пограничной полосы, включаемые в нее территории, нормы отвода полос, пути пролегания, знаки ограничения, размеры площади для расположения объектов хозяйственной, промысловой деятельности и т.п. определяются Законом "О Государственной границе Российской Федерации". Перечень видов хозяйственной, промысловой деятельности, которые могут осуществляться в зоне пограничной полосы, и условия устанавливаются Правительством РФ, международными договорами. Конкретные пределы пограничной земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль государственной границы на суше либо по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, въезды, предупредительные знаки устанавливаются по совместному решению исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и пограничными войсками, расположенными на их территории.
Правообладатели земельных участков в пограничной зоне не могут препятствовать пограничным органам находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении ими служебных обязанностей.
4. Земли ЗАТО могут включать в себя земли населенных пунктов любого статуса, земли промышленности, обороны и иные категории земель, предусмотренные земельным законодательством. Они имеют особый режим пользования, регулирование которого осуществляется в соответствии с Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Минобороны России. Данное Положение предусматривает: установление контролируемых и запретных зон в пределах ЗАТО, ограничение на въезд и проживание граждан на территории, на владение, пользование и распоряжение землей, обмен жилых помещений, ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, ограничение на полеты над ЗАТО. Земли ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности (зоны безопасности и санитарно-защитные зоны), находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны принимать меры по предоставлению земельных участков за пределами ЗАТО, для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства, что может обеспечиваться местными органами в порядке, установленном для иных граждан.
5. Законодатель позволяет передачу отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Исключение составляют земли особого режима. Условия передачи определяются Постановлением Правительства РФ от 31.03.2006 N 176 "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования" (СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1613), которым установлены процедура, сроки, оформление передачи земельного участка. Формирование таких земель осуществляется федеральными органами исполнительной власти.
6. С согласия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области обороны и в области безопасности, земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, можно включать в границы охотничьих угодий.
7. Принудительное изъятие земли у правообладателя для нужд обороны и безопасности возможно в случаях чрезвычайного или военного положения, вводимого на всей территории РФ на срок до 30 дней, а в отдельных местностях до 60 дней Указом Президента РФ, в соответствии с ФКЗ от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375), ФКЗ от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277). Понятие и порядок реквизиции земельного участка в указанных ситуациях, ее последствия, возмещение ущерба установлены ст. 242 ГК, ст. 51 ЗК (см. комментарий к ней).
Реквизицию отличает от конфискации возмездный, как правило временный, характер изъятия, а также способ ее применения - не в виде карательной меры, а лишь в силу необходимости, порожденной чрезвычайными обстоятельствами, которые указаны в законе. Факт реквизиции земельного участка должен быть подтвержден документом, выданным собственнику тем исполнительным органом государственной власти, которым было принято решение о реквизиции соответствующего земельного участка.
8. Постановлением от 17.02.2000 N 135 Правительство РФ утвердило Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах, складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 967), которое определяет: размеры противопожарных полос; цели, причины и условия, сроки и требования установления запретных зон и районов. Границы запретных зон и районов на территории расположения военных складов утверждаются органами исполнительной власти субъекта РФ по ходатайству военного управления, обозначаются знаками на местности. Обязанность по доведению этих сведений до граждан несут руководители органов местного самоуправления. Проживание либо осуществление любой деятельности и любого использования земельных участков в указанных зонах без соответствующего разрешения органов исполнительной власти субъекта РФ и военного командования запрещены.