Статья 24 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Безвозмездное пользование земельными участками

СТ 24 ЗК РФ

1. В безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки:

1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены статьей 39.10 настоящего Кодекса, в том числе в виде служебного надела;

2) находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

1.1. Договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом.

2. Земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющиеся служебными наделами, предоставляются в безвозмездное пользование в соответствии с настоящей статьей.

Категории работников организаций транспорта, лесного комплекса, охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, и других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Служебные наделы предоставляются указанным работникам на время установления трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.

Права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются в соответствии с правилами пункта 1 статьи 41 и абзацев второго - четвертого, седьмого - девятого статьи 42 настоящего Кодекса.

Комментарий к Статье 24 Земельного кодекса РФ

Комментируемая статья содержит общие положения о возможности предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.

Необходимо отметить, что Законом N 171-ФЗ предусмотрена замена права безвозмездного срочного пользования на право безвозмездного пользования. Это связано с общей тенденцией гармонизации земельного и гражданского законодательства и направлено на исключение споров о правовом регулировании данного права.

Так, безвозмездное пользование урегулировано главой 36 ч. 2 ГК РФ. Предмет договора безвозмездного пользования определен ст. 689 ГК РФ, согласно которой по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Законом 171-ФЗ комментируемая статья была дополнена пунктом, согласно которому договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ. Необходимость такого уточнения связана с тем, что целый ряд особенностей заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности (порядок заключения, стороны, сроки и др.), предусмотрен главой V.1 ЗК РФ.

Важно также отметить, что в соответствии с ч. 18 ст. 34 Закона N 171-ФЗ земельные участки, предоставленные до 1 марта 2015 г. в безвозмездное срочное пользование, считаются предоставленными в безвозмездное пользование. При этом замена ранее выданных документов или внесение изменений в такие документы, записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащие слова "безвозмездное срочное пользование", не требуется.

В качестве новеллы следует обратить внимание, что Законом N 171-ФЗ основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, перенесены в ст. 39.10 ЗК РФ. При этом перечень таких оснований претерпел существенные изменения (подробнее см. комментарий к ст. 39.10 ЗК РФ).

Комментируемой статьей предусмотрено, что земельные участки (независимо от формы собственности) могут предоставляться в безвозмездное пользование в виде служебного надела. Хотя п. 2 комментируемой статьи регулирует вопросы предоставления служебных наделов без указания формы собственности на земельные участки, исходя из содержания данного пункта, а также принимая во внимание основные принципы гражданского законодательства (прежде всего свободу договора), представляется, что положения указанной нормы подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

С 1 января 2017 г. п. 2 комментируемой статьи излагается в новой редакции <1>. Так, уточняется, что в качестве служебных наделов могут предоставляться являющиеся таковыми земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий. Следует отметить, что возможность предоставления земельных участков из земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий ранее также была предусмотрена ст. 10.2 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ), п. 5 ст. 11, п. 4 ст. 16 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства" (СЗ РФ. 2016. N 26 (ч. I). Ст. 3875).

При этом предоставление земельных участков в качестве служебных наделов осуществляется в безвозмездное пользование в соответствии с комментируемой статьей.

В целом изменения, вступающие в силу с 1 января 2017 г., направлены в основном на уточнение сфер деятельности организаций, работники которых имеют право на получение служебных наделов, и фактически не меняют существующее правовое регулирование.

Согласно п. 2 комментируемой статьи категории работников организаций отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Долгое время указанные вопросы на федеральном уровне были урегулированы только Постановлением Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 г. N 369 "О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, и охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота" (Свод законов РСФСР. 1988. Т. 4. С. 112). С 1 марта 2015 г. данное Постановление утратило силу <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 22 октября 2014 г. N 1090 "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Российской Федерации и РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов СССР" (СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6059).

Следует отметить, что согласно комментируемой статье служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Согласно ст. 47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев. Право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности. Кроме того, право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи: 1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы; 2) работника, принятого на обучение, на весь срок получения образования; 3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей. Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.

Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование.

Работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.

Глава V. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Комментарий к главе V

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из комментируемой главы был исключен целый ряд статей (28 - 34, 36, 38 - 39), направленных на регулирование порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это обусловлено тем, что ЗК РФ с 1 марта 2015 г. дополнен новой главой V.1, полностью посвященной указанным вопросам. При этом необходимость введения их нового правового регулирования была связана со значительным числом пробелов и коллизий в данной сфере.

Так, наличие в ЗК РФ разных процедур предоставления земельных участков в зависимости от цели их предоставления - для строительства и для целей, не связанных со строительством, не учитывало того факта, что зачастую разрешенное использование земельного участка допускает строительство на нем, а также предусматривает и возможность использования такого земельного участка без его застройки. Такая правовая неопределенность нередко приводила к формированию разной практики применения ст. 34 ЗК РФ <1>. Указание в ст. 34 ЗК РФ о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, только гражданам также приводило к отсутствию однозначной практики применения ст. 34 ЗК РФ в отношении юридических лиц.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 5-Г10-14 .

Правоприменительная практика выявила также ряд существенных проблем при реализации процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства. Например, из содержания п. п. 3, 4, 6 ст. 30 ЗК РФ можно было сделать вывод, что при наличии сформированного земельного участка его предоставление должно было осуществляться только без предварительного согласования места размещения объекта (т.е. на торгах или без проведения торгов при условии предварительной публикации и отсутствия заявлений иных лиц), даже в случае его предоставления для строительства объектов государственного или муниципального значения <1>.
--------------------------------
<1> Учитывая, что такая ситуация не способствовала решению государственных и муниципальных задач, Департаментом недвижимости Министерства экономического развития РФ было дано разъяснение о возможности предоставления земельного участка по процедуре выбора земельного участка, находящегося в федеральной собственности, для строительства объектов недвижимости в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным учреждениям, а также в аренду государственным и муниципальным предприятиям (письмо от 13 марта 2009 г. N Д23-651 ).

Запрет в п. 11 ст. 30 ЗК РФ предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта при размещении таких объектов в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки, в свете отсутствия в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. понятия "градостроительная документация о застройке", приводил к тому, что основной принцип разграничения случаев предоставления земельных участков на торгах и без проведения торгов характеризовался правовой неопределенностью <1>. Кроме того, сложившаяся судебная практика свидетельствовала, что выполнение процедуры предварительного согласования места размещения объекта не всегда обеспечивало дальнейшее предоставление земельного участка без проведения торгов даже для крупных инфраструктурных проектов, имеющих важное социальное и экономическое значение, поскольку, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, в случае если на земельный участок, в отношении которого осуществлялась процедура выбора с предварительным согласованием места размещения объекта, претендует нескольких лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июля 2013 г. N 1633/13 .

<2> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 сентября 2010 г. N 4224/10 .

В связи с этим ЗК РФ Законом N 171-ФЗ был дополнен отдельной главой, содержащей во многом принципиально новые подходы к регулированию порядка предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков с учетом недостатков ранее действовавшего законодательства в данной сфере, выявленных пробелов и коллизий и сложившейся судебной практикой (подробнее см. комментарий к главе V.1 ЗК РФ).

В комментируемой главе сохранены в основном статьи, регулирующие общие положения о возникновении, переходе прав на земельные участки независимо от формы собственности на них.

Второй комментарий к СТ 24 ЗК РФ

1. В п. 1 комментируемой статьи названы три основания возникновения права безвозмездного срочного пользования: договор безвозмездного срочного пользования; решение органа местного самоуправления или органа государственной власти о предоставлении земельного участка на данном праве; решение организации о предоставлении служебного надела.

Отношения, возникающие из договора безвозмездного срочного пользования, регулируются ЗК, гл. 36 ГК ("Безвозмездное пользование"), а также отдельными нормами гл. 34 ГК ("Аренда"). При этом следует иметь в виду положение п. 2 ст. 690 ГК, которым коммерческой организации запрещается передавать имущество в безвозмездное пользование лицам, являющимся учредителями (участниками), руководителями, членами органов управления или контроля такой организации.

Решение государственного органа или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование может быть принято только в строго ограниченных случаях, прямо указанных в федеральных законах. Такое ограничение вызвано необходимостью предупреждения возможных злоупотреблений со стороны компетентных органов, так как данное использование является безвозмездным. Помимо случаев, указанных в комментируемой статье, до 2014 г. земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов, а также Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ст. 16 ФЗ от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

2. В п. 2 комментируемой статьи определены порядок и условия предоставления служебных наделов работникам в связи с трудовыми отношениями.

Служебные наделы могут предоставляться организациями своим работникам из земель, находящихся у них не только на праве собственности, но и на праве аренды, поскольку законодательство не содержит запрета на совершение арендатором подобных действий.

Земельные участки предоставлялись в виде служебного надела и в советское время (см., например, ст. 110 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). В настоящее время продолжает действовать Постановление Совета Министров РСФСР от 20.03.1965 N 369 "О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота" (СП РСФСР. 1965. N 5. Ст. 24), в котором определены размеры служебных земельных наделов (пахотной земли и сенокоса), предоставляемых на одну семью, и категории работников, которым предоставляются такие наделы.