Статья 31. Выбор земельных участков для строительства. Утратила силу

СТ 31 ЗК РФ - Утратила силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ.

1. Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

2. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

4. Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

5. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

В случаях, предусмотренных федеральным законом, допускается утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.

6. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

7. Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, в семидневный срок со дня утверждения указанного решения. В случае обращения заявителя через многофункциональный центр копия указанного решения выдается через многофункциональный центр.

8. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением.

В случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 настоящего Кодекса и принявших такое решение, понесенных убытков.

9. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. В случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса и принявшие такое решение, возмещает гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

10. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами этих субъектов Российской Федерации.

Комментарий к Статье 31 Земельного кодекса РФ

1. Целями выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является определение возможности на земельном участке построить конкретные здание, строение, сооружение.

Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта предполагает первичное предоставление земельного участка (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 11.12.2007 по делу N А55-4257/2007). Заинтересованные в предоставлении земельного участка лица должны обратиться в орган, осуществляющий распоряжение соответствующим земельным участком, с заявлением о выборе и предоставлении земельного участка. Комментируемая статья устанавливает требования к содержанию такого заявления.

В заявлении указывается, во-первых, назначение объекта, т.е. для каких целей будет использоваться возведенный объект. При определении назначения зданий, сооружений можно руководствоваться Классификатором назначений объектов технического учета, входящим в "Сборник классификаторов и справочников автоматизированной информационной системы ведения государственного кадастра недвижимости", утвержденный Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 27.12.2006 N П/0425. Информация о назначении объекта требуется для установления соответствия планируемого к размещению объекта требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического и иного законодательства, обязательным нормам и правилам, а также для определения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка при принятии решения о предоставлении земельного участка. Во-вторых, указываются предполагаемое место размещения земельного участка и обоснование его примерного размера. В данном случае необходимо осуществить привязку к адресному или иному ориентиру, произвести расчет запрашиваемой площади земельного участка с учетом установленных предельных размеров земельных участков и иных требований, например содержащихся в правилах землепользования и застройки соответствующего муниципального образования. В-третьих, указывается испрашиваемое право на земельный участок, которое зависит от субъекта - заинтересованного лица и определяется с учетом положений п. 3 ст. 30 ЗК.

Отсутствие в заявлении требуемой в п. 1 комментируемой статьи информации может служить основанием для отказа в выборе земельного участка (см. Определение ВАС РФ от 01.03.2007 N 1454/07, Постановление ФАС Московского округа от 16.11.2007 по делу N А40-17558/-7-7-154, Постановление ФАС Уральского округа от 29.04.2008 по делу N А76-5029/2007). По желанию заявителя возможно приложение к заявлению технико-экономического обоснования проекта строительства или необходимых расчетов. Иную информацию органы, осуществляющие распоряжение земельными участками, не вправе требовать.

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи при рассмотрении заявления гражданина или юридического лица и выборе земельного участка должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта. В частности, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона). Размер санитарно-защитных зон обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II классов опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Соответственно, для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, обязательно разрабатывается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны (см. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов САНПИН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" // РГ. 2008. N 28).

Процедура согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего здания, строения, сооружения положениям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительным и санитарным нормам и правилам, иным обязательным требованиям. ЗК не устанавливает конкретный перечень органов и муниципальных организаций, согласующих место размещения объекта. Состав таких органов определяется исходя из положений иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Такое согласование проводится только в случаях, установленных в федеральных законах. Например, в соответствии со ст. 52 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, осуществляется по согласованию с компетентным органом, который определяется на основании положений названного Закона.

На органы местного самоуправления возложена обязанность по получению информации о разрешенном использовании земельного участка, об обеспечении участков объектами инфраструктуры, получению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Ввиду значительной стоимости работ по подведению коммуникаций к объекту возложение на органы местного самоуправления такой обязанности имеет большое значение. В настоящее время данные вопросы регулируются ст. 48 ГрК, Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правилами подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 N 83 (СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 920).

3. В п. 3 комментируемой статьи закреплено право населения на информацию о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков и соответствующая обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений об информировании населения. С учетом необходимости реализации положений подп. 4 п. 1 ст. 1 и абз. 2, 3 п. 3 комментируемой статьи ЗК, данные нормы должны применяться и в тех случаях, когда земельные участки расположены за границами поселений, например, в границах межселенных территорий. В этом случае соответствующая информация должна быть доведена до тех лиц, чьи интересы затрагиваются строительством (размещением) объектов. Чаще всего информирование проводится путем публикации сообщения в местном официальном средстве массовой информации.

Требования информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства имеет обязательный, а не рекомендательный характер. Как было указано по одному из дел, из смысла закона следует, что информирование населения должно производиться через средства массовой информации, доступные всем гражданам, проживающим в муниципальном образовании (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.09.2005 N Ф08-3563/2005).

Помимо обязанности информировать население комментируемая статья устанавливает обязанность органов, осуществляющих предоставление земельных участков, выяснить мнение граждан, общественных организаций и иных указанных в законе субъектов (общественности) по вопросу предоставления участка, если при этом затрагиваются их интересы. Формы участия общественности в принятии решения о предоставлении земельных участков различны (референдумы, сходы, общественные слушания и т.п.) и четко определены только для предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России и этнических общностей (референдумы или сходы).

Для органов, принимающих решение о предоставлении земельных участков, мнение населения, общественности имеет лишь рекомендательный характер. В практике арбитражных судов можно встретить и иные решения. Так, при рассмотрении одного из дел было указано, что информирование граждан о предоставлении участка для строительства, целью которого является соблюдение их прав на благоприятную окружающую среду, не должно носить декларативный характер. Органы, уполномоченные распоряжаться земельными участками, обязаны учитывать мнение граждан и их объединений, касающееся возможности застройки конкретных участков, и не вправе принимать решение о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора такого участка, а также о предоставлении участка для строительства при наличии мотивированных возражений граждан (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.01.2007 N Ф08-5715/2006).

Нарушение требований законодательства об информировании населения и о необходимости выяснения мнения общественности о предстоящем или возможном предоставлении земельных участков для строительства должно служить основанием для отмены принятых решений о предоставлении земельных участков (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2005 N 2479/05; Постановление ФАС Поволжского округа от 18.03.2004 N А55-4628/03-8; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.09.2005 N Ф08-3563/2005). Необходимо учитывать, что по смыслу ст. 198 АПК для признания ненормативного правового акта недействительным, а действий (бездействия) органов местного самоуправления незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: 1) несоответствия его закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (в соответствии со статьёй 247 ГПК - требуется нарушение прав и свобод обращающегося в суд лица).

4. Пункт 4 комментируемой статьи требует информировать правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия (выкупа) их земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Учитывая достаточную индивидуализацию в данном случае субъектов (в отличие от субъектов, указанных в п. 3 комментируемой статьи), информирование о возможном изъятии земельных участков в связи с их предоставлением для строительства должно иметь индивидуальный характер (письменное уведомление каждого правообладателя).

Правовое значение такого информирования заключается в том, что с момента информирования правообладатели земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или иным его улучшением (п. 8 комментируемой статьи).

5. При рассмотрении заявления в порядке п. п. 1 - 4 комментируемой статьи органы местного самоуправления первоначально осуществляют выбор земельного участка и разрабатывают исходно-разрешительную документацию, включающую все предусмотренные процедурой ведомственные согласования. Результаты выбора земельного участка оформляются актом выбора земельного участка, к которому прилагаются утвержденные схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Еще одним обязательным документом, прилагаемым к акту выбора земельного участка, если предполагается его изъятие для государственных или муниципальных нужд, является расчет убытков правообладателей земельных участков. Данные документы должны быть в наличии именно на момент оформления акта о выборе земельного участка (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.02.2006 N Ф08-510/2006).

Схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории могут утверждаться органом местного самоуправления путем издания отдельного распоряжения или путем проставления подписи и печати на самой схеме. До 1 ноября 2008 г. вместо изготовления, утверждения и использования схем расположения земельных участков на кадастровых планах или кадастровых картах соответствующих территорий допускалось изготовление, утверждение и использование проектов границ земельных участков. Такие проекты границ земельного участка, утвержденные до 1 ноября 2008 г., признаются действительными и имеют равную юридическую силу с утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, соответственно, могут прилагаться к актам выбора земельного участка (см. ст. 21 ФЗ от 13.05.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251).

Только после проведения данных мероприятий и подготовки указанной документации органами местного самоуправления принимается решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, или об отказе в размещении объекта. При этом наличие предварительного согласования места размещения объекта на земельном участке является основанием для отказа в утверждении акта выбора этого участка другому лицу.

6. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются одним из этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства, и не влекут последствий в виде обязательного предоставления земельного участка для строительства (Постановление ФАС Уральского округа от 03.07.2006 N Ф09-5107/06-С6).

В п. 8 комментируемой статьи императивно установлен срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта - 3 года. Этот срок не может быть изменен нормативными правовыми актами субъектов РФ или органов местного самоуправления. Истечение срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта лишает заявителя права требовать предоставления ему земельного участка на основании такого решения (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11.10.2006 по делу N А26-6110/2005-17, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 08.05.2007 N Ф03-А59/07-1/959).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта не порождает каких-либо прав заявителя на выбранный земельный участок, оно лишь является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Соответственно, само по себе данное решение не является нарушением прав и законных интересов правообладателей земельных участков в пределах выбираемого участка, поскольку не рассматривается законодателем в качестве основания изменения или прекращения уже существующих прав на землю частных лиц.

Незаконное решение органа местного самоуправления, органа государственной власти о предварительном согласовании места размещения объекта может быть отменено этим органом в целях обеспечения законности своей деятельности. Принятое решение должно быть мотивированным и обоснованным. Данное право следует из положений ст. 48 ФЗ о местном самоуправлении, в соответствии с которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. При этом следует учитывать, что в силу ст. 16 ГК убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Положения комментируемой статьи о риске правообладателя земельного участка отнесения на него затрат и убытков, связанных с улучшением земельного участка, после информирования его о возможном изъятии участка во многом схожи с положением п. 3 ст. 63 ЗК. Пункт 8 комментируемой статьи указанный риск распространил и на тех правообладателей, земельные участки которых входят в состав зарезервированных земель. Такое ограничение имеет весьма существенный характер, поскольку срок резервирования может составлять до 7 лет (см. ст. 70.1 ЗК).

7. Заинтересованные лица могут не только заявлять требования о признании недействительными решений о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в принятии такого решения, но и вправе обжаловать незаконное бездействие исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, выразившееся в непринятии соответствующего решения по такому заявлению заинтересованного лица. Поскольку сама по себе подача заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта не влечет обязательное предоставление земельного участка для строительства, незаконность бездействия уполномоченного органа, не принявшего решение по заявлению, не является достаточным основанием для удовлетворения судом требования о предоставлении земельного участка.

При применении комментируемой статьи необходимо учитывать, что акт выбора земельного участка не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен самостоятельно, поскольку не устанавливает, не изменяет и не прекращает субъективные права. Акт выбора является документом, свидетельствующим о комиссионном рассмотрении и согласовании с уполномоченными органами и организациями варианта размещения объекта. Оспаривание акта выбора земельного участка производится путем оспаривания решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которым утвержден этот акт.

Признание судом недействительным решения уполномоченного органа о предварительном согласовании места размещения объекта предоставляет заинтересованному лицу право компенсации своих расходов, при условии их документального подтверждения и доказанности их необходимости для принятия такого решения.

8. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает специальное правило о выборе земельных участков для строительства на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которое вызвано особенностями организации местного самоуправления на данных территориях.