Статья 56.2 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд

СТ 56.2 ЗК РФ

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений:

1) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения);

2) уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;

3) органов местного самоуправления - в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.

Комментарий к Статье 56.2 Земельного кодекса РФ

Комментируемая статья устанавливает органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изъятии земельных участков в зависимости от того, для чьих нужд осуществляется такое изъятие.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение понятия "государственные или муниципальные нужды".

Вместе с тем согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N 2189-О положения Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, конкретизирующие ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации о недопустимости принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения, не предполагают произвольное изъятие земельного участка и здания, сооружения или другого недвижимого имущества, находящихся на данном участке, а требуют исследования фактических обстоятельств, доказывания обоснованности и необходимости такого изъятия, направлены на обеспечение собственникам (владельцам) недвижимого имущества гарантий предварительного и равноценного возмещения при осуществлении названной процедуры. Таким образом, данные нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права.

Из ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652) следует, что под обеспечением государственных и муниципальных нужд понимается: 1) достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами; 2) исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация; 3) выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Однако указанное определение "государственных и муниципальных нужд" дано в целях осуществления закупочной деятельности. Под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения). При этом обязанность по доказыванию того, что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации".

Вместе с тем следует отметить, что с 1 января 2017 г. вступает в силу норма, допускающая изъятие земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей в целях комплексного развития территории по инициативе органов местного самоуправления (ч. 18 ст. 46.10 ГрК РФ (в ред. от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ)). Данное основание во многом нивелирует исключительный характер института изъятия, поскольку хоть и осуществляется "для муниципальных нужд", но, по сути, не связано с размещением объектов, необходимых для решения местных вопросов, а направлено на создание условий для редевелопмента ранее освоенных территорий (подробнее см. комментарий к ст. 56.12 ЗК РФ).

В юридической литературе отмечается, что использование формулировки "изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд" не характерно для общемировой практики: для обозначения основания для изъятия, экспроприации имущества в зарубежных государствах с рыночной экономикой в основном употребляются такие понятия, как "в целях общего блага", "в общественных интересах", "соображения общественной пользы", "общественная необходимость" <1>. Более того, для большинства наших граждан используемая формулировка означает интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, - публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран .

<2> См.: Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции .

В связи с этим следует отметить, что комментируемой статьей отдельно отмечены такие государственные и муниципальные нужды, как размещение объектов федерального, регионального или местного значения. Понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" раскрывается в п. п. 18 - 20 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ. При этом исходя из содержания п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ размещение таких объектов должно найти отражение в документах территориального планирования соответствующего уровня. Следует отметить, что Перечни видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта, в области энергетики, в области высшего профессионального образования, в области здравоохранения, утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 162-р (СЗ РФ. 2012. N 8. Ст. 1050).

Виды объектов регионального значения, местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на соответствующих документах территориального планирования, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем изъятие земельных участков допускается не для реализации любых полномочий органов государственной власти, решения любых вопросов местного значения, размещения любых объектов федерального, регионального или местного значения, а только в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.

Отдельно урегулирован вопрос принятия решений об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования. Это обусловлено тем, что во многих случаях такое изъятие осуществляется в пользу частного лица и не связано с размещением объектов государственного значения. Так, решение об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования принимает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а в случае изъятия земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения, - уполномоченный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 2.3 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2011. N 49. Ст. 7042; РГ. 2014. N 299) к участкам недр местного значения относятся: участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые; участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых; участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

На федеральном уровне полномочия по принятию решений об изъятии земельных участков Российской Федерации распределены между федеральными органами исполнительной власти в зависимости от видов объектов федерального значения, для размещения которых осуществляется изъятие (например, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды) <1>. Решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации, если принятие такого решения обосновано решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории федерального значения (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории федерального значения), принимает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации <2>, решение об изъятии земельных участков для государственных нужд в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения) - Федеральное агентство по недропользованию <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342); Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 418 "О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации" (СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2708); Постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 109 "О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель" (СЗ РФ. 2012. N 8. Ст. 1025); Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3261); Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 1131 "О полномочиях Федерального агентства воздушного транспорта по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель" (СЗ РФ. 2010. N 2. Ст. 194); Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве" (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3264); Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта" (СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3344). Кроме того, в ряде случаев для размещения отдельных объектов федерального значения Правительство Российской Федерации определяет уполномоченные органы отдельным решением (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2016 г. N 722 "Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства объектов систем электро-, газоснабжения федерального значения на территории Калининградской области" (СЗ РФ. 2016. N 31. Ст. 5036), Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2015 г. N 1527 "Об определении федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства линейных объектов федерального значения на территории Таманского полуострова" (СЗ РФ. 2016. N 2 (ч. I). Ст. 400)).

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2015. N 47. Ст. 6586).

<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" (СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669).

В части полномочий органов местного самоуправления по принятию решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения, необходимо отметить следующее. Исходя из содержания ч. ч. 3 и 4 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ), принятие решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд на территории сельских поселений не относится к вопросам местного значения сельского поселения. Если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения, указанный вопрос решается органом местного самоуправления соответствующего муниципального района.

Кроме того, согласно ч. 1.2 ст. 17 указанного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.