Статья 45 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком
СТ 45 ЗК РФ
1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 настоящего Кодекса и по иным основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством.
2. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно:
1) при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации, а именно при:
использовании земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде;
порче земель;
невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных частью 11 статьи 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями;
2) при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными настоящим Кодексом;
3) утратил силу с 1 апреля 2015 г.
3. Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком по основаниям, указанным в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 54 настоящего Кодекса, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Комментарий к Статье 45 Земельного кодекса РФ
Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения по инициативе обладателя такого права возможно, в частности, в форме добровольного отказа от права на земельный участок в порядке, установленном ст. 53 ЗК РФ (см. комментарий к ней); иные основания прекращения названных прав могут быть установлены законодательством.
При этом перечень оснований принудительного прекращения указанных прав определен п. 2 комментируемой статьи и является закрытым. Новая редакция комментируемой статьи, внесенная Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ, несколько по-иному формулирует перечень оснований принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования права пожизненного наследуемого владения земельными участками. Сами эти основания остались теми же по сравнению с предыдущими редакциями (использование участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде; порча земель; невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в установленные сроки), но теперь эти основания объединены новым общим понятием: вместо прежнего "ненадлежащее использование земельного участка" - это "использование земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации", что, разумеется, является более точным определением перечисленных в ней деяний.
Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением категории земель закреплена в ст. 42 ЗК РФ. Конкретное целевое назначение каждой категории земель зафиксировано в соответствующих статьях ЗК РФ. Так, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для нужд сельского хозяйства (ст. 77 ЗК РФ), земли населенных пунктов - для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83 ЗК РФ) и т.д.
Осуществление мероприятий по охране земель составляет одну из обязанностей землевладельцев и землепользователей в соответствии со ст. 13 ЗК РФ, содержащей перечень таких обязательных мероприятий (см. комментарий к этой статье).
Следует отметить, что наибольшую сложность на практике вызывает применение норм о существенном снижении плодородия земель сельскохозяйственного назначения и причинении вреда окружающей среде, поскольку органам земельного надзора и судам в каждом конкретном случае необходимо делать вывод о том, имеют ли место именно названные последствия и насколько их возникновение связано с совершенным земельным правонарушением из числа названных в комментируемой статье.
В целях конкретизации рассматриваемых положений Правительством РФ утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 // СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4290.
Установлено, что существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее трех следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли:
- снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15% или более;
- снижение кислотности в кислых на 10% или более;
- повышение щелочности в щелочных почвах на 10% или более;
- снижение содержания подвижного фосфора на 25% или более;
- снижение содержания обменного калия на 25% или более.
Определение размера причиненного вреда окружающей среде осуществляется в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды". В частности, согласно п. 3 ст. 77 этого Федерального закона вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. В качестве примера можно привести, например, утвержденную Приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. N 238 Методику исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.
Что касается неиспользования земельного участка для сельскохозяйственного производства, о котором идет речь в настоящей статье, то на практике нередко возникает вопрос, как рассматривать частичное использование таких участков, поскольку, к сожалению, часто встречаются случаи, когда какие-то работы проводятся не на всей площади участка или эти работы связаны с аграрным производством, но без обработки земли, например, осуществляется только переработка сельскохозяйственной продукции.
В этой связи Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 369 <1> определено, что неиспользование земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности определяется на основании одного из следующих признаков:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2230.
- на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
- на сенокосах не производится сенокошение;
- на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка;
- на пастбищах не производится выпас скота;
- на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;
- залесенность и (или) закустаренность составляют на пашне свыше 15% площади земельного участка;
- залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляют свыше 30%;
- закочкаренность и (или) заболачивание составляют свыше 20% площади земельного участка.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ внесены существенные изменения в комментируемую статью в отношении срока, в течение которого необходимо приступить к использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения из земель, на которые распространяется действие ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>: если прежде в него не включался срок освоения земельного участка (составлявший 2 года), то есть начало использования такого участка могло начаться через 5 лет после его предоставления, с учетом допустимого трехлетнего срока неиспользования участка из земель сельскохозяйственного назначения, то теперь в соответствии со ст. 6 названного Федерального закона начало использования должно произойти в течение 3 лет, без прибавления времени на освоение участка.
--------------------------------
<1> Действие данного Федерального закона согласно его ст. 1 распространяется на земли сельскохозяйственного назначения, кроме садовых, огородных, дачных земельных участков, земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества.
Условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка регулируются ст. 54 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
Второй комментарий к СТ 45 ЗК РФ
1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает возможность добровольного отказа землевладельца, землепользователя от принадлежащего им права.
В соответствии с п. 2 ст. 43 ЗК отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав на земельные участки не влечет за собой прекращения их обязанностей, установленных ст. 42 ЗК. Учитывая, что отказ от права постоянного (бессрочного) пользования не порождает обязанностей для землепользователя, поскольку для прекращения данного вещного права необходимо издание соответствующего правового акта органом местного самоуправления, ФАС Центрального округа подтвердил решение нижестоящего суда о том, что отказ юридического лица от права постоянного (бессрочного) пользования сделкой не является, а следовательно, в отношении такого отказа от права невозможно применить последствия недействительности сделки (Постановление от 09.11.2007 по делу N А23-4754/06Г-8-333).
2. В п. 2 комментируемой статьи перечислены основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. С 1 января 2008 г. данный перечень перестал быть исчерпывающим, и в комментируемую статью была включена норма, предусматривающая возможность установления оснований принудительного прекращения прав землевладельцев, землепользователей в иных федеральных законах.
Подпункт 4 п. 2 содержит бланкетное положение, отсылающее к гражданскому законодательству, но согласно ст. 287 ГК порядок и основания прекращения постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения должны быть установлены земельным законодательством. Соответственно, норма подп. 4 непосредственно применяется к правовому регулированию земельных отношений и при наличии в бездействии землепользователя или землевладельца признаков соответствующего правонарушения позволяет принимать решение о прекращении права в порядке п. 3 комментируемой статьи.
Несмотря на достаточно обширный круг оснований прекращения иных прав на земельный участок, содержащийся в подп. 1 - 4 п. 2 комментируемой статьи, анализ норм КоАП приводит к выводу о невозможности применения некоторых из них. Так, КоАП не предусматривает административную ответственность за использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; за нарушение режима использования земель природоохранного, рекреационного назначения, земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; за систематическую неуплату земельного налога и др. Между тем привлечение к административной ответственности за конкретные земельные правонарушения является обязательной предпосылкой применения к землевладельцам и землепользователям такой санкции, как прекращение права за данное нарушение. Выходом из сложившейся ситуации может быть не только соответствующее пополнение норм КоАП, но и принятие субъектами РФ законов об административной ответственности за те правонарушения, которые названы в ЗК, но за которые не установлена административная ответственность на федеральном уровне (см. ст. 2.1 КоАП).
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность внесудебного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. Например, ФЗ о введении в действие ЗК закрепляет, что в случае принятия в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. решений о включении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности и предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям в границы населенных пунктов (для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками, за исключением земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ до 1 мая 2007 г. Орган государственной власти субъекта РФ в течение установленного в ФЗ о введении в действие ЗК срока имеет право осуществлять переданные полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, в том числе принудительно прекратить право постоянного (бессрочного) пользования на указанные земельные участки. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, не зарегистрированное в ЕГРП, прекращается с даты принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В случае если право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком зарегистрировано в ЕГРП, орган государственной власти субъекта РФ в недельный срок с даты принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для государственной регистрации прекращения права.