Статья 68 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Землеустройство
СТ 68 ЗК РФ
1. Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
2. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель.
Комментарий к Статье 68 Земельного кодекса РФ
Землеустройство как особый вид деятельности, связанный с организацией использования и охраны земель, представляет собой довольно сложную систему технических мероприятий. Землеустройство - один из главных инструментов решения государственной задачи организации рационального использования и охраны земель <1>.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. Норма, 2009; Косинский В.В. Обеспечение продовольственной безопасности - задача землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. N 5 - 6.
Юридическая природа землеустройства раскрывается исходя из целей, задач и особенностей землеустроительных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Несмотря на происхождение понятия "землеустройство" от слова "земля", земельные участки не являются объектами землеустройства. В соответствии со ст. 1 ФЗ "О землеустройстве" объекты землеустройства - это территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.
При этом земельные участки исключены из объектов землеустройства с принятием Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", в связи с чем вопросы описания местоположения и установления на местности границ земельных участков не входят в понятие "землеустройство".
Современные законодательные тенденции указывают на то, что перечень объектов землеустройства и после исключения из этого перечня земельных участков продолжает сокращаться. Так, в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из числа объектов землеустройства были исключены зоны с особыми условиями использования территории. При этом проектом Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", подготовленным к рассмотрению во втором чтении <1>, предусматривается исключение из перечня объектов землеустройства территориальных зон.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Государственной Думы: duma.gov.ru.
В соответствии с ФЗ "О землеустройстве" в рамках землеустройства осуществляются: изучение состояния земель; геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценка качества земель; инвентаризация земель; планирование и организация рационального использования земель и их охраны; описание местоположения границ объектов землеустройства; установление на местности границ объектов землеустройства; внутрихозяйственное землеустройство.
Некоторые из вышеперечисленных процедур в настоящее время не находят своей юридической реализации ни в ЗК РФ, ни в других федеральных законах. Так, например, необходимость проведения инвентаризации земель предусматривалась Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" <1>, в связи с чем Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1993 г. N 659 <2> было утверждено Положение о порядке инвентаризации земель. При этом целью такой инвентаризации являлось определение возможности предоставления земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 17. Ст. 1452.
<2> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2686.
Таким образом, принимая во внимание предусмотренные ЗК РФ правила предоставления земельных участков, инвентаризация земель в указанных целях в настоящее время не проводится.
В соответствии с Порядком описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденным Приказом Министерства экономического развития РФ от 3 июня 2011 г. N 267 <1>, местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства (т.е. точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.
--------------------------------
<1> РГ. 2011. 22 июля. N 159.
Использование единой системы координат позволяет вносить сведения о местоположении границ объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости, что обеспечивает полноту сведений этого информационного ресурса. Правила установления на местности границ объектов землеустройства утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 688 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 35. Ст. 4240.
Федеральный закон "О землеустройстве" раскрывает перечень документов, полученных в результате проведения землеустройства (землеустроительной документации). К таким документам относятся: генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.
Второй комментарий к СТ 68 ЗК РФ
1. Содержание правовых норм гл. XI взаимозависимы и служат достижению единой цели - обеспечению оптимального использования и эффективной охраны земель. Одним из элементов участия государства в управлении земельными ресурсами страны является землеустройство, тесно связанное с ведением мониторинга и кадастра земель. Оно регулируется ФЗ "О землеустройстве", Постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 N 396, которым утверждено Положение о проведении территориального землеустройства (СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193), и другими нормативными правовыми актами.
Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований (например, ЗАТО), территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению кадастрового учета земель, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (см. комментарий к ст. 67). Многие функции по землеустройству реализуются его территориальными органами, которые осуществляют землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной и региональной собственности, оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости, проведение экспертизы землеустроительной документации.
Землеустройство состоит из комплекса мероприятий: а) юридическое и техническое оформление прав на землю (проведение проектно-изыскательских, геодезических, съемочных мероприятий, обследования качества земли, инвентарных работ, регистрация собственности, аренды и др.); б) экономическое наполнение (земля имеет цену, представляет собой имущество, выступает как средство производства).
Землеустройство осуществляется с учетом свойств земельных участков, планирования и проектирования использования сельскохозяйственных земель, требований по охране ценных угодий и всего необходимого комплекса для плодотворного, эффективного, устойчивого землепользования. Землеустройство может быть межхозяйственным (имеет целью организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов), а может быть внутрихозяйственным (осуществляется на территории отдельного землепользования, принадлежащего юридическому или физическому лицу).
Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства, порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ.
2. Землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства. К видам землеустроительной документации согласно ст. 19 ФЗ "О землеустройстве" относятся: а) генеральная схема землеустройства РФ, схемы землеустройства территорий ее субъектов, муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; б) проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий; в) материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; г) тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики, составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Форма карты (план) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством РФ.
На сегодняшний день состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими ТУ, инструкциями, разработанными формами (см. Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 N 214 // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1432; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870; и др.).