Вы здесь

Статья 19 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Муниципальная собственность на землю

СТ 19 ЗК РФ

1. В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

1.1. Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью муниципального округа, городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

2. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

3. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Бесплатная юридическая консультация по телефонам:

8 (499) 938-53-84 (Москва и МО)

8 (812) 467-95-33 (Санкт-Петербург и ЛО)

8 (800) 301-79-07 (Регионы РФ)

4. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 настоящего Кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Комментарий к Статье 19 Земельного кодекса РФ

Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).

Местное самоуправление в РФ создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Об основаниях возникновения муниципальной собственности на землю см. комментарий к ст. 17.

ФЗ об организации местного самоуправления среди муниципальных образований выделяет городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа (или внутригородские территории города федерального значения).

В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; при этом сельские поселения представляют собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), а городское поселение - это соответственно город или поселок.

Муниципальный район составляют несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление, а городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с ФЗ о введении в действие ЗК РФ в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

В муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. В частности, как отмечалось в комментарии к ст. 18, в городах Москве и Санкт-Петербурге все находящиеся в пределах границ этих субъектов РФ земли - кроме земельных участков, составляющих федеральную собственность - отнесены к собственности данных субъектов РФ. Однако своими законами они могут передать отдельные земельные участки в собственность муниципальных образований, находящихся на их территории.

Что касается земельных участков, от которых отказались их собственники, то исключением из правила, установленного п. 1.1 комментируемой статьи, являются также города Москва и Санкт-Петербург, где согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ такие участки поступают в собственность данных субъектов РФ, если только законами этих субъектов не будет установлено иное.

Комментируемая статья устанавливает, что земельные участки могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность: из федеральной собственности, из собственности субъектов РФ, из собственности других муниципальных образований.

Безвозмездная передача из федеральной собственности предусмотрена, например, упоминавшимся выше ФЗ от 8 декабря 2011 г. N 423-ФЗ в отношении земельных участков на территории военных городков, а также земельных участков, используемых для нужд Вооруженных Сил РФ, на которых расположены жилые помещения (см. комментарии к ст. 18).

Кроме того, случаи и основания безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, предусмотрены ст. 39.30 ЗК РФ, введенной ФЗ от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ. Земельные участки, кроме указанных в п. 2 этой статьи, подлежат безвозмездной передаче по заявлению предусмотренных п. 1 ст. 39.31 лиц:

- в собственность поселений, городских округов, утвердивших генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, правила землепользования и застройки, если такие земельные участки расположены на территориях соответствующих поселений, городских округов;

- в собственность муниципальных районов, утвердивших схемы территориального планирования муниципальных районов, если такие земельные участки расположены на межселенных территориях соответствующих муниципальных районов.

Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ, в муниципальную собственность согласно комментируемой статье может осуществляться в двух случаях: 1) для обеспечения развития муниципальных образований; 2) для предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей (при установлении законом субъекта РФ соответствующих случая и порядка предоставления земельных участков в собственность бесплатно), и иным отдельным категориям граждан или созданным ими некоммерческим организациям, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.

В первом случае муниципальному образованию может быть передан земельный участок и за пределами такого образования, что не означает изменения его границ, поскольку административно-территориальное деление не обязательно совпадает с границами и расположением земельных участков, находящихся в собственности как Российской Федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.

Для второй из названных целей земельные участки могут передаваться и из одного муниципального образования в другое.

Что же касается передачи земельных участков, наоборот, из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, то эти случаи ограничены, во-первых, только тремя субъектами - городами федерального значения Москвой, Санкт-Петербургом, Севастополем, а во-вторых, кроме целей предоставления многодетным семьям, передача участков для предоставления иным гражданам и некоммерческим организациям граждан ограничивается теми основаниями такого предоставления, которые предусмотрены федеральными законами (но не законами субъектов РФ).

Второй комментарий к СТ 19 ЗК РФ

1. Впервые муниципальная собственность на землю была определена Законом РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010). В дальнейшем она получила широкое распространение, и с каждым годом все большее количество земельных участков закрепляется в муниципальную собственность (по состоянию на 1 января 2007 г. в муниципальной собственности находилось 137,3 тыс. га).

В комментируемой статье обозначены критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности. К федеральным законам, в которых названы земельные участки, относящиеся к муниципальной собственности, относится, в частности, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", в соответствии с которым особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

При разграничении государственной собственности на землю выделяется муниципальная собственность только трех видов муниципальных образований: поселений, городских округов, муниципальных районов. К ней относятся:

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и земли.

Среди предусмотренных гражданским законодательством оснований приобретения права собственности на земельные участки, наряду с различного рода сделками, судебными решениями и иными юридическими фактами, особо следует отметить признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь (см. комментарий к п. 2 ст. 53).

В силу ст. ст. 124 и 125 ГК субъектом права муниципальной собственности (правообладателем) является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления: городское собрание, администрация города и т.п. (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.06.2005 по делу N Ф08-2295/2005).

В соответствии с п. 2 ст. 212 и п. 1 ст. 215 ГК субъектами муниципальной собственности являются город, сельские поселения и другие муниципальные образования. 1 января 2009 г. вступил в силу ФЗ о местном самоуправлении, в соответствии с которым муниципальными образованиями признаются:

- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами. К ним применяются нормы для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

При определении круга субъектов, выступающих от имени собственника муниципальных земель, необходимо руководствоваться нормами специального законодательства (п. 2 ст. 11 ЗК), а также положениями Конституции. В ст. 130 Конституции определено, что местное самоуправление, т.е. самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществляется гражданами путем прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Таким образом, в соответствии с законодательством от имени муниципального образования права собственника в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, могут реализовывать органы местного самоуправления (в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов) либо население непосредственно. Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наряду с положениями п. 3 ст. 18 ЗК (см. комментарий к нему) п. 1.1 комментируемой статьи предусматривает одновременное прекращение права собственности на земельный участок, от права на который собственник отказался, и возникновение муниципальной собственности на данный участок. Иные правила могут быть установлены федеральными законами.

Поскольку отсутствует временной перерыв между прекращением и возникновением права собственности на земельный участок, то земельный участок не может быть бесхозяйным (см. п. 1 ст. 225 ГК), и государственная регистрация прекращения права собственности на земельный участок одновременно является государственной регистрацией права собственности соответствующего публичного образования.

3. Для решения вопросов местного значения и успешного развития муниципальных образований ЗК предусматривает возможность безвозмездной передачи земель, находящихся в государственной собственности, в собственность этих муниципальных образований.

Частный случай безвозмездной передачи имущества в муниципальную собственность предусмотрен в ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607). Положения ч. 11 ст. 154 названного Закона предусматривают, что федеральное имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством РФ; органы государственной власти, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а органы местного самоуправления, осуществляющие принятие имущества, обязаны принять передаваемое имущество на основании решений в соответствии с передаточным актом. В случае если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества, он утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке.

Следует подчеркнуть, что приведенные выше положения, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества, предполагают необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации. Таким образом, они не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий (см. Постановление КС РФ от 04.12.2007 N 828-О-П // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129).

Поскольку в собственности муниципальных образований находятся, как правило, земельные участки, расположенные на их территории, то в п. 3 комментируемой статьи специально подчеркивается, что в муниципальную собственность могут передаваться и земельные участки, находящиеся за пределами границ муниципальных образований.