Статья 3 ЗК РФ (последняя редакция с комментариями). Отношения, регулируемые земельным законодательством

СТ 3 ЗК РФ

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Комментарий к Статье 3 Земельного кодекса РФ

В комментируемой статье 3 ЗК РФ содержится понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства, включающего в себя отношения по использованию и охране земель. Данные отношения являются неразрывными, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства.

Хотя в ЗК РФ не приводятся определения охраны земель и их использования, взаимосвязь этих отношений находит свое отражение в ряде статей ЗК РФ. Так, например, согласно п. 1 ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить определенные мероприятия. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Важнейшим положением комментируемой статьи 3 Земельного кодекса РФ является определение земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Такое определение земли вытекает из ч. 1 ст. 9 КРФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов <1>. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения <2>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; Инфра-М, 2011.

<2> См.: Там же.

Ввиду того, что земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основа осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, земельные отношения тесно связаны с нормами других отраслей права, регулирующими правоотношения по использованию иных объектов окружающей среды. В частности, специалистами отмечается, что в чистом виде земельных отношений практически не существует <1>. В связи с этим к земельным отношениям могут применяться нормы указанных отраслей права, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
--------------------------------
<1> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

Так, например, согласно ч. 3 ст. 6 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1> земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено ч. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Нельзя не отметить взаимосвязь земельного законодательства и с отраслями права, регулирующими вопросы застройки земельных участков, а также правила использования определенных территорий. К примеру, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. Как предусмотрено ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Отдельного внимания требует изучение вопроса о соотношении земельного и гражданского законодательства, который в теории и на практике зачастую является сложным и дискуссионным <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Суханов Е.А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал российского права. 2016. N 4. С. 33 - 38.

В целом, исходя из предмета регулирования гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ), которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, можно сделать вывод о том, что осуществление прав на землю, а также совершение сделок с земельными участками относятся к сфере гражданского законодательства. Данное утверждение находит свое отражение и в самих нормах ЗК РФ. Так, согласно п. 4 ст. 11.6 ЗК РФ при объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Аналогичным образом положения п. 1 ст. 23 ЗК РФ свидетельствуют о том, что ЗК РФ не относит к предметам своего регулирования вопросы установления сервитута, находящегося в сфере гражданского права, ограничиваясь только публичным сервитутом.

Однако имеются случаи применения к отдельным отношениям как положений гражданского права, так и норм земельного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 39.8 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами.

Вместе с тем следует учитывать, что согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статьей 13 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> предусматривается, что нормы части второй ГК РФ, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 411.

В этой связи в отдельных случаях ЗК РФ демонстрирует по сравнению с общими положениями ГК РФ иное регулирование отдельных вопросов, связанных с совершением сделок с земельными участками.

Например, согласно п. 1 ст. 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Вместе с тем ЗК РФ в п. 3 ст. 39.6 говорит о возможности арендатора по истечении срока действия договора аренды заключить новый договор, а не договор на новый срок, как это определяет ГК РФ. В этой же норме не указывается на наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора на новый срок, а указывается на возможность заключения договора аренды без проведения торгов при соблюдении определенных условий. При этом согласно п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Второй комментарий к СТ 2 ЗК РФ

1. Земельные отношения, регулируемые земельным законодательством, повторяют сущностную ценность, указанную в ст. 9 Конституции, из которой следует, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Понятие "земельные отношения" включает в себя общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, охраны земли.

2. Общественные отношения, связанные с землей, не могут существовать как изолированное явление и, как правило, направлены на реализацию отношений по поводу использования земли во взаимосвязи с иными природоресурсными и природоохранными объектами. Однако законодатель разграничивает их правовое регулирование, посвящая земельным отношениям п. 1 ст. 3; отношениям по использованию и охране иных природных объектов - п. 2 ст. 3; имущественным отношениям, где объектом реализации выступают земельные участки, - п. 3 ст. 3. Так, п. 2 ст. 3 указывает на то, что к отношениям по использованию иных объектов, непосредственно связанных с землей, применяется специальное федеральное законодательство, регулирующее конкретный вид правоотношений, как, например, ВК; ЛК; Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823); ФЗ "Об охране окружающей среды"; ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519); ФЗ от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972); ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.

Земельные отношения могут быть урегулированы и другими законами, на первый взгляд не входящими в систему земельного законодательства, как, например, ФЗ от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462), ГК, нормативными актами иных отраслей российского законодательства. Это связано с тем, что использование определенной категории земель должно быть подчинено правовому режиму конкретного природного ресурса или объекта.

3. Поскольку земельное право выделено в самостоятельную отрасль права, то в п. 3 делается акцент на приоритет применения земельного законодательства в сфере регулирования имущественных земельных отношений, о чем указывается в п. 3 ст. 129 ГК РФ: "Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

Правовые нормы ЗК являются специальными по отношению к нормам ГК, поэтому при отсутствии в ЗК правового регулирования тех или иных правоотношений, связанных с землепользованием, необходимо применять гражданское законодательство. Такое соотношение правовых норм является исключением из правил, так как земля является весьма специфическим природным объектом, особенности которого при определенных условиях могут повлиять на судьбу других объектов в гражданском обороте. Кроме того, следует учитывать, что приоритет всегда имеют позже принятые правовые нормы.